近年來，我國土地政策出現幾次較大調整，這對于房地產市場、地方財政又會產生哪些影響?

6月23日，中國人民大學經濟學院院長劉守英在以“土地功能的變化與‘以地謀發展’模式轉型”為主題的中國宏觀經濟論壇(CMF)研討會上稱，隨著“土地謀發展”模式進入衰竭期，以“賣地”推動地方工業化、城市化發展的步伐正在放緩，土地政策開始轉向，至少出現了三大重要調整，即2016年的規范土地抵押融資政策、今年先后公布的住宅用地集中供應政策和“土地出讓收入改為稅收收入”政策。

劉守英表示，中國近年的發展模式，是一種“以地謀發展”的模式，這種模式在上個世紀90年代形成后，對整個經濟增長和經濟結構轉變起到了非常大的作用。但是這個模式也引起很大的爭論，整個國民經濟運行、經濟發展中深層次的結構性問題以及中國地方政府的行為都和這一模式相關。“以地謀發展”模式從2008年以后一直到2016年期間繼續在投放土地，從全國特別是東部地區來看，繼續放地對經濟發展的效應，對工業發展的效應，對城市化的效應都在越過門檻值后下降。中西部地區無論是工業化、城市化，進一步投放土地的績效都很差，但還是在大量投放土地，“以地謀發展”模式已經處在衰竭狀態。所以，我國的土地政策從2016年的規范土地抵押融資政策開始轉變，今年先后公布的住宅用地集中供應政策和土地出讓收入改為稅收收入政策。

上海交通大學安泰經濟管理學院特聘教授、中國發展研究院執行院長陸銘認為，從中長期的角度來看，這些階段性改革的意義會逐漸凸顯出來，并為接下來出臺一些更為重要的中央層面改革政策提供依據。比如，在中國加深稅收結構調整的背景下，土地出讓收入改為稅收收入”就可看作為物業稅、財產稅的推出作準備。

在陸銘看來，除了應關注土地政策調整對市場的短期波動外，還應關注“土地財政”對于區域經濟發展、城鎮化建設和房地產市場平穩健康運行所形成的兩個層面的三個系統性問題。所謂“兩個層面”，是指中央政府層面和地方政府層面;而“三個問題”，是指土地空間錯配、用途結構和城市內部空間結構的問題。

對于土地的空間錯配問題，陸銘表示，這與從中央到地方垂直分配建設用地指標有關。具體來看，在相當長的時間里，由于中央將建設用地指標作為實施區域發展戰略的一種政策工具，導致土地供應與人口流動的方向背離。在人口流入地，出現了住宅用地緊張，房價快速上漲現象;在人口流出地，則出現工業園、住宅用地被大量閑置，無效的基礎設施投資加大地方政府債務負擔的局面。

對于土地用途的結構性問題，陸銘認為，這是在稅收最大化的目標激勵下，地方政府傾向于把土地劃為工業用地以滿足招商引資需求，或劃為商服用地，通過服務業企業的進駐，為企業所在地的政府帶來長期的稅收增長。

根據研究統計，中國商服用地的土地出讓價格已普遍低于住宅用地的出讓價格，租金也形成倒掛。陸銘表示，這說明中國的商服用地已經過剩，而住宅用地則相對不足。

針對這一土地結構性的供需矛盾，劉守英建議，減少工業用地比重、公共用地占比，加速城市更新中的“工改居”;增加居住用地比重，取消商業用地硬性配套比例政策。

對于城市用地的內部空間結構問題，陸銘稱，這是出于土地轉讓收入最大化的考慮，地方政府傾向于在中心城區規劃商服用地并控制新建住宅用地的容積率，由此，中心城區的住宅價格持續攀升、開發商利潤空間受到嚴重擠壓、舊城改造的成本被不斷抬高。

為解決“土地財政”所形成的上述問題，陸銘提出了兩點建議，其一，徹底扭轉地方政府單一追求經濟和稅收增長的思路，建立起一套包含居民生活滿意度為指標的綜合評價體系;其二，打破行政規劃尺度，在都市圈范圍內進行統一的土地規劃。