關于支付機構的重磅監管條例出爐。1月20日，央行官網公布《非銀行支付機構條例(征求意見稿)》(以下簡稱《條例》)。《條例》共六章，75條，首提支付領域反壟斷監管措施，明確界定相關市場范圍以及市場支配地位認定標準，并加大對持牌機構為無證經營支付業務的機構提供支付業務渠道行為的處罰力度。

1億元注冊“底線”

隨著支付服務市場的快速發展，創新層出不窮，風險復雜多變，機構退出和處置面臨新的要求，此次下發的《條例》，正是基于這一背景下應運而生。

北京商報記者注意到，按照“先證后照”原則，《條例》系統強化了公司治理要求，從機構設立、變更與終止三方面，實施全方位、全流程監管。

首先，針對資本實力要求，《條例》明確了準入門檻：非銀行支付機構注冊資本最低限額為1億元。央行將根據審慎監管原則，分別確定從事儲值賬戶運營業務和支付交易處理業務的非銀行支付機構的注冊資本最低限額，以及注冊資本與業務規模的比例要求。且非銀行支付機構的股東應當以其自有資金出資，不得以委托資金、債務資金等非自有資金出資。

同時，《條例》通過正面清單加負面清單方式，明確了成為支付機構股東、實際控制人和最終受益人的條件及禁止情形，加強對股東資質、實際控制人和最終受益人的監管。

其中對主要股東、控股股東和實際控制人的條件中便提到，同一法人不得持有兩個及以上非銀行支付機構10%以上股權，且同一實際控制人不得控制兩個及以上非銀行支付機構。而這也意味著，在已經擁有支付牌照的情況下，按照新規，后續將無法再收購另一張支付牌照。

金融科技行業資深專家蘇筱芮指出，“此《條例》將對巨頭收購第三方支付牌照提出更高的要求，因為沒有辦法再通過收購更多數量的支付牌照來補齊短板，預計未來巨頭在選擇收購時，將高度關注牌照展業范圍、展業地域等核心因素”。

值得關注的是，由于此次《條例》明確了關于新設機構的一系列條款，包括從籌建申請材料、籌建審批、籌建時限、開業申請材料、開業審批等多方面進行了規定，此舉也引發業內的猜想，關于新設支付機構，是否有望重新開閘?

事實上，自2015年開始，央行嚴控支付機構的市場準入，因此很多機構獲取第三方支付牌照都是通過并購方式獲取。零壹研究院院長于百程指出，在此次監管辦法落實之后，非銀支付牌照的審批或有望重新開閘，此舉對于希望進入市場的機構比較有利，也有利于市場機構間的良性競爭。

加強反壟斷監管

此次《條例》中最引發市場關注的點是反壟斷監管。北京商報記者注意到，《條例》提到了“市場支配地位監管措施”，第五十五條明確，若一個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額達到1/3，或兩個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額合計達到1/2，或三個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額合計達到3/5，只要涉及前述情形之一，央行可以向國務院反壟斷執法機構對其采取約談等措施進行預警。

同時，《條例》著重對市場支配地位進行了情形認定，其中包括：一個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額達到1/2;兩個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額合計達到2/3;三個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額合計達到3/4。

根據《條例》，支付機構未遵循安全、高效、誠信和公平競爭原則，嚴重影響支付服務市場健康發展的，央行可以向國務院反壟斷執法機構建議，采取停止濫用市場支配地位行為、停止實施集中、按照支付業務類型拆分非銀行支付機構等措施。

“這一點對非銀支付市場的影響將會非常大。因為從目前非銀支付市場來看，頭部兩家機構的市場占有率，已經超過了監管規定的2/3標準線。”蘇寧金融研究院高級研究員黃大智告訴北京商報記者，從全國電子支付領域來看，支付寶、微信支付的市場份額將進一步降低，至于是否超過標準，只有進一步了解具體數據后，才可界定是否達到監管紅線。同時，盡管被認定有市場支配地位，但并不一定觸發相關監管措施，因為其中設置了一個前提：即機構利用市場支配地位進行了嚴重影響支付市場健康發展的行為，才會有相關的監管措施，因此這一塊具體如何界定，也有待明晰。

于百程指出，根據第三方統計數據，在目前的移動支付市場，支付寶和微信支付兩大巨頭占據了90%以上的份額。按照最新《條例》要求，很可能觸發市場支配地位認定條款。

此前，監管方曾在2020年12月對螞蟻集團進行過約談，其中內容就涉及支付業務，要求回歸支付本源，提升交易透明度，嚴禁不正當競爭。于百程認為，后續在過渡期內，支付寶和微信支付將根據新的監管辦法進行整改，甚至可能按照支付業務類型進行拆分，以達到合規要求。

不過，有媒體報道，一位接近監管的人士指出，《條例》中設定的市場范圍是全國電子支付市場，既包括了電子支付市場，也包括銀行卡支付，而不是通常狹義上的條碼支付市場。按照這種市場界定，不論是支付寶、財付通，還是銀聯，都沒有達到1/3的市場份額。也就是說，按照該《條例》，目前市場上還沒有一家機構構成壟斷意義，這也是一個實事求是的做法。

可以預見的是，未來的支付市場格局將會出現一定改變。正如黃大智所說，目前的支付行業是一個極度集中的市場，加強反壟斷后，對市場上其他中小支付機構將構成重大利好。因為超過了監管規定的標準線，機構要么拆分，要么出讓原本的市場份額，而這些支付份額無疑將分解至其他的支付機構。

虧損“超額”將被叫停

除了反壟斷監管外，此次《條例》還進一步明確了機構的法律責任。其中提到，明確支付機構退出情形，加大對支付機構違規行為和違規人員的處罰力度;明確對無證經營支付業務的機構參照《防范和處置非法集資條例》相關規定進行處理，加大對持牌機構為無證經營支付業務的機構提供支付業務渠道行為的處罰力度。

在審慎監管措施方面，《條例》提出，支付機構若累計虧損超過其注冊資本的50%;或自獲許可之日起，未實質開展部分或者全部支付業務，或已獲許可的部分或者全部支付業務連續停止2年以上;連續2個年度分類評級結果為最低等級;或存在對支付服務市場穩定運行具有較大不利影響的情形。央行可以根據審慎監管原則暫停其部分或者全部支付業務直至吊銷其支付業務許可證。

另明確了違反支付賬戶規定責任。非銀行支付機構未按規定建立健全支付賬戶管理制度，未履行盡職調查義務，為非法活動提供便利的，央行及其分支機構責令其限期改正，沒收違法所得，違法所得10萬元以上的，處違法所得1倍以上5倍以下罰款;沒有違法所得或者違法所得不足10萬元的，處10萬元以上50萬元以下罰款;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

不過，此次《條例》也設置了合理過渡期。即施行前已獲得支付業務許可證的非銀行支付機構，應當在本《條例》施行之日起一年內達到本《條例》規定的條件。逾期仍不符合本《條例》規定條件的，由央行根據審慎監管原則暫停其業務;拒不停止業務或者有其他情節嚴重情形的，由央行吊銷其支付業務許可證。

在黃大智看來，加大支付機構的違規成本，將為整個支付行業發展奠定更好的制度基礎和法律基礎。