繼2019年11月26日發布《系統重要性銀行評估辦法(征求意見稿)》一年后，12月3日，央行、銀保監會正式聯合發布《系統重要性銀行評估辦法》(以下簡稱《評估辦法》)，將于2021年1月1日起施行。

央行表示，《評估辦法》作為《關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見》(銀發〔2018〕301號)的實施細則之一，是我國系統重要性銀行認定的依據，也是對我國系統重要性銀行提出附加監管要求、恢復與處置計劃要求、實施早期糾正機制的基礎。

業內專家普遍認為，《評估辦法》的出臺意味著加強系統重要性金融機構的統籌監管作為央行重要職責，我國在建設現代中央銀行制度和完善現代金融監管體系的道路邁出了重要一步。

防范“大而不能倒”風險

談及此次《評估辦法》出臺的背景，央行有關部門負責人在回答記者提問時表示，2008年國際金融危機表明，系統重要性金融機構規模大、復雜程度高，與其他金融機構關聯度強，一旦出現問題，可能對金融體系產生較強的傳染性，對宏觀經濟運行也可能產生較大的沖擊。因此，國際金融危機以來，強化對系統重要性金融機構的監管、防范“大而不能倒”問題成為全球范圍內金融監管改革的重要內容。從2011年起，金融穩定理事會每年發布全球系統重要性銀行(G-SIBs)名單，并已經形成比較明確的監管政策框架。根據巴塞爾銀行監管委員會發布的框架指引，各國也結合自身實際建立了國內系統重要性銀行(D-SIBs)監管政策框架。

系統重要性金融機構因規模較大、結構和業務復雜、與其他金融機構關聯性強，在金融體系中居于重要地位。據了解，金融穩定理事會(FSB)等國際組織和主要國家，普遍采取了相應的制度安排，從附加資本要求、杠桿率等方面提出更高要求，加強對系統重要性金融機構的特別監管。

中國民生銀行首席研究員溫彬認為，歷史反復證明，對系統重要性金融機構的監管制度不健全、執行不到位是全球性金融危機爆發的重要原因。當前，國際形勢更加復雜，國際金融市場“灰犀牛”“黑天鵝”事件增多，發生全球系統性金融風險的可能性正在上升。為此，黨中央、國務院提出要堅決防范系統性金融風險，不斷增強宏觀審慎監管能力。從“空間”維度防范系統性金融風險，就是要以對系統性金融機構的從嚴監管，防止風險在不同金融機構間蔓延、演化，因而對系統重要性金融機構尤其是系統重要性銀行的監管，正是我國宏觀審慎監管體系的重要組成部分，正是維護我國金融體系穩定的核心出發點之一。

招聯金融首席研究員董希淼補充道，黨的十九大報告提出，“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架”。而加強系統重要性金融機構監管，是完善宏觀審慎政策的重要措施。

值得一提的是，2018年11月，經黨中央、國務院同意，人民銀行、銀保監會和證監會聯合發布《關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，明確了我國系統重要性金融機構評估識別、附加監管和恢復處置的總體制度框架。此次《評估辦法》的出臺則是《指導意見》的細化和補充。

央行有關部門負責人進一步指出，考慮到銀行業在我國金融體系占有重要地位，工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行等4家銀行均已入選全球系統重要性銀行名單，《評估辦法》為后續發布系統重要性銀行名單、實施附加監管要求奠定基礎。

約25家銀行有望成第一批系統重要性銀行

就如何評估我國的系統重要性銀行，央行有關部門負責人表示，《評估辦法》明確了我國系統重要性銀行的評估方法、評估范圍、評估流程和工作分工，從規模、關聯度、可替代性和復雜性四個維度確立了我國系統重要性銀行的評估指標體系。在具體評估時，將向參評銀行發送數據報送模板和數據填報說明，收集參評銀行數據并開展評估。

具體評估流程為，首先采用定量評估指標計算參評銀行的系統重要性得分，得分達到100分的銀行被納入系統重要性銀行初始名單。然后再結合其他定量和定性信息作出監管判斷，綜合評估參評銀行的系統重要性。系統重要性銀行最終名單經國務院金融穩定發展委員會確定后，由人民銀行和銀保監會聯合發布。

記者了解到，此次《評估辦法》是在2019年11月26日發布的《系統重要性銀行評估辦法(征求意見稿)》基礎上，經過1年多周密考慮、反復論證，并結合國內外金融監管演進最新趨勢形成的審慎性方案。

相比征求意見稿，《評估辦法》將對系統重要性銀行的定量評估閾值，由300分降低到100分，并將重要性的分組由4組擴展為5組。降低準入分值和細化差異分組，顯示出監管對系統重要性銀行在判斷、評估、準入、監管上的進一步審慎和精細，也意味著后續出臺的差異化監管安排，如額外的附加資本、附加杠桿率等要求，將會更有區分性和針對性。

在溫彬看來，受《評估辦法》閾值調整影響，雖然目前還不能準確判斷哪些銀行將進入系統重要性銀行名單，但結合“以杠桿率分母衡量的調整后表內外資產余額在所有銀行中排名前30等”備選要求，預計6家國有商業銀行、2家政策性銀行、1家開發性銀行、12家全國性股份制商業銀行，以及10家左右規模較大的城商行有可能將進入首次參評范圍，后續通過打分、定性評估和監管判斷，最終有望選定25家左右的銀行作為我國第一批系統重要性銀行。

對于《評估辦法》發布后，后續將有哪些監管措施。央行有關部門負責人透露，《評估辦法》發布后，人民銀行將會同銀保監會制定系統重要性銀行附加監管要求。擬從附加資本、杠桿率、大額風險暴露、公司治理、恢復處置計劃、信息披露和數據報送等方面對系統重要性銀行提出監管要求，還將建立早期糾正機制，推動系統重要性銀行降低復雜性和系統性風險，建立健全資本內在約束機制，提升銀行抵御風險和吸收損失的能力，提高自救能力，防范“大而不能倒”風險。在制定和實施附加監管要求時，人民銀行、銀保監會將充分考慮宏觀經濟形勢、銀行資本補充需求和服務實體經濟等因素，合理安排出臺時機。針對不同組別和類型的系統重要性銀行，根據經營特點和系統性風險表現，分類施策，匹配差異化的附加監管實施方案，設置合理的過渡期安排，確保政策影響中性，穩妥有序實施。