悉尼自2015年推動步行城市策略以來，已經(jīng)取得了階段性成就。悉尼2022年發(fā)布的城市中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃《可持續(xù)悉尼2030–2050：愿景延續(xù)》中，“安全”、“可持續(xù)”、“綠色”和“步行”等關(guān)鍵詞頻現(xiàn)，為悉尼延續(xù)步行友好城市愿景明確了方向。2024年2月，悉尼市發(fā)布了新一輪的步行友好城市發(fā)展策略《步行之城：戰(zhàn)略與行動計劃——愿景延續(xù)（A City for Walking: Strategy and Action Plan – Continuing the Vision）》，構(gòu)建了悉尼打造步行友好環(huán)境的戰(zhàn)略框架，制定了推動營造步行友好環(huán)境的五大實施策略：一個可以步行的城市、一個可以安全步行的城市、一個步行舒適的城市、一個步行有趣的城市、一個步行領(lǐng)先的城市。
本文在借鑒悉尼經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國城市實際情況，進一步提出優(yōu)化中國城市步行環(huán)境的若干對策建議。
一、悉尼實施步行城市策略的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)
1、悉尼打造步行友好環(huán)境的階段性成效
悉尼市自2015年發(fā)布第一份步行城市策略以來，已經(jīng)取得了一些階段性的成效。根據(jù)悉尼市2021年的主動交通調(diào)查，有91%的居民對于經(jīng)常步行更加感興趣。悉尼市政府每年通常會在步行優(yōu)化方面投入超過2800萬澳元，包括人行道升級、過街設(shè)施建設(shè)、街景優(yōu)化以及交通緩解措施等。悉尼每年完成3至5個街景升級項目，將部分街道改造成為了步行街，改進街道指引系統(tǒng)。悉尼還強化了步行導向的道路交通管理，已有75%的街道限速為40千米/小時或以下，增設(shè)更多的人行橫道，市中心的信號燈周期從120秒調(diào)整為90秒。此外，悉尼積極改善步行交通環(huán)境，每年種植150棵道路區(qū)域的樹木，在步行區(qū)域增加照明、休憩、無障礙廁所等設(shè)施，促進街道空間公共活動的發(fā)展。上述階段性成就顯著改善了城市的步行體驗，步行者在步行路徑中等待交叉口通過的時間大幅減少，熱愛步行的群體出現(xiàn)了年齡層次多樣化的趨勢。
2、當前仍然存在的挑戰(zhàn)
盡管步行城市策略已經(jīng)取得階段性成效，但是悉尼仍然需要正視一些客觀挑戰(zhàn)。一是，悉尼是個多山的城市，地形起伏較大，對于步行者的無障礙通行帶來壓力。二是，悉尼是個較大的城市，每天有百萬人以上的到訪需求，既有的步行空間聯(lián)通水平和承載能力還有待提升。三是，步行線性空間存在大量的曲折冗余，降低了行人的步行意愿。四是，人行道空間的功能混雜，道路標識、市政設(shè)施等給步行活動帶來了限制。五是，路權(quán)分配與步行導向存在偏差，既有道路交通空間的路權(quán)分配很大程度上是機動車交通主導時代確定的，步行交通活動能夠得到的路權(quán)空間比例不足。
二、悉尼打造步行友好環(huán)境的戰(zhàn)略框架
1、“步行之城”的內(nèi)涵
在提出步行友好環(huán)境的戰(zhàn)略框架之際，悉尼明確并拓展了“步行之城”的內(nèi)涵。“步行之城”是讓所有群體，無論年齡或能力狀況，都可以輕松步行的地方。“步行之城”提供豐富的步行可達的目的地，包括公園、商店、學校以及工作場所。“步行之城”提供充足的公共活動空間，方便駐足和休憩，營造舒適、宜人、包容、溫暖的環(huán)境，便于大家建立社交聯(lián)系。這里需要說明的是，悉尼的“步行之城”中的“步行”概念包括所有在人行道上移動的人，不僅僅包括走路的人，也包括使用行動輔助設(shè)備、推嬰兒車、使用無動力滑板車、穿旱冰鞋的人。步行目的包括通勤、購物、休閑、交往等。悉尼認識到，許多人因為年齡、健康等因素還沒有駕照，有些人即使有駕照也不喜歡開車，有超過三分之一的家庭沒有汽車。因此，打造步行友好環(huán)境有利于提升城市的包容性，讓更多的人能夠在不需要開車的情況下滿足日常需要。
2、重視步行的多重益處
步行帶來的綜合效益包括社會、經(jīng)濟、環(huán)境和健康等層面。步行活動幾乎不會產(chǎn)生碳排放，且有助于改善身體和心理健康，同時促進包容性和公平性。在交通領(lǐng)域，步行有利于緩解交通擁堵，比其他交通方式更加節(jié)約用地空間。在經(jīng)濟領(lǐng)域，步行能夠帶來經(jīng)濟效益，包括提升物業(yè)價值、促進本地商業(yè)等。在社會領(lǐng)域，步行還有助于創(chuàng)造更多的社區(qū)交往機會，提升社區(qū)歸屬感，促進社會凝聚力，減少孤獨和隔離感。在創(chuàng)新領(lǐng)域，步行環(huán)境是創(chuàng)新場所的重要組成部分，偶遇有助于激發(fā)和傳播創(chuàng)意。
3、戰(zhàn)略目標的提出
《可持續(xù)悉尼2030–2050：愿景延續(xù)》報告中嵌入了打造步行友好環(huán)境的戰(zhàn)略與行動計劃，其十大戰(zhàn)略方向中的第五條即“步行、騎行和公交之城”。在這一方向下，悉尼致力于到2050年讓更多人選擇步行，讓步行成為當?shù)囟掏境鲂凶罹呶捅憷倪x擇。悉尼還提出了具體的量化目標：到2030年，每位居民能夠在大約10分鐘的步行范圍內(nèi)滿足日常生活需求；到2050年，市中心工作的居民將有十分之九的人在出行時主要依賴公共交通、步行或騎行，其他地區(qū)的比例為三分之二。
4、響應(yīng)多層次需求的戰(zhàn)略框架
值得注意的是，悉尼基于步行者的多層次需求制定了戰(zhàn)略響應(yīng)框架。對于步行者來說，最初始的需求應(yīng)當是獲得能夠滿足步行的基本硬件條件，例如步行道的空間保障、步行路徑的聯(lián)通性等。致力于發(fā)展步行的城市應(yīng)當避免步行者產(chǎn)生“我能步行嗎？”之類的疑問。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當充分滿足步行者的安全需求，營造能夠保障安全步行的環(huán)境。在上述基本要求滿足的基礎(chǔ)上，進一步滿足步行者對于舒適性的要求，滿足步行者對于休息、防曬、防塵、資訊等方面的需求。更加高階的需求是趣味性，即步行者能夠在步行行為中獲得樂趣，滿足步行者對公共藝術(shù)、公共交往、娛樂休閑等方面的需求。“步行之城”應(yīng)當盡可能激發(fā)居民的步行欲望，讓更多的居民選擇步行作為首選交通方式。悉尼“步行之城”策略與步行需求層次之間的聯(lián)系關(guān)系如表1所示。
表1 步行需求層次與“步行之城”策略的聯(lián)系
資料來源：根據(jù)《A City for Walking: Strategy and Action Plan – Continuing the Vision》等材料整理。
三、悉尼進一步打造步行友好環(huán)境的五大策略
悉尼基于步行需求層次制定了打造步行友好環(huán)境的五大策略，每個策略都制定了便于實施落地的基本原則。
1、一個可以步行的城市
該策略分為三個方面。一是，確保有足夠的空間可以供行人步行。將道路空間分配時從機動車優(yōu)先轉(zhuǎn)為行人優(yōu)先。增加支持步行的設(shè)施空間，例如長椅、垃圾箱、飲水器、樹木等。此外，制定工程施工活動的指導規(guī)則，減少因施工活動對人行道時空使用范圍的影響。二是，確保步行網(wǎng)絡(luò)的通達性，增加街道交叉路口的密度，在交叉路口給予步行者優(yōu)先權(quán)。優(yōu)化信號燈設(shè)置，設(shè)置行人優(yōu)先信號，減少步行者的等待時間。提升無障礙過街的保障能力，為所有過街設(shè)施配備路緣坡道，為輪椅或輔助步行設(shè)備使用者提供連續(xù)且無障礙的路徑。三是，打造十分鐘步行生活圈。鼓勵土地空間資源的緊湊和混合利用，讓居民的日常需求都能在步行范圍內(nèi)得到滿足。
2、一個可以安全步行的城市
該策略分為四個方面。一是，降低機動車行駛速度。與新南威爾士州交通部門合作，推動在市中心、商業(yè)街、住宅以及托兒所、學校、大學和醫(yī)療機構(gòu)周邊實施30千米/小時的限速。按道路等級實施交通限速，主干道限速40千米/小時，次干路限速30千米/小時，支路限速10千米/小時。此外，通過縮窄車道、種植樹木、設(shè)置抬升式人行橫道以及其他交通減速措施營造更加安全的道路環(huán)境。二是，減少地面街道的交通量，管理居住區(qū)街道交通，改善步行體驗。在市中心限制小汽車等機動車交通的使用，鼓勵地鐵等公共交通的發(fā)展，嚴格控制停車位數(shù)量。三是，讓所有人在步行的時候感到安全。保持步行空間的清潔，確保有良好的照明，強化空間和設(shè)施維護。同時，與社區(qū)合作伙伴共同努力，維護街道空間的安全。四是，引導用路人嚴格遵守交通規(guī)則。重視推廣優(yōu)先保障行人需求的交通規(guī)則，進一步保障步行者的交通安全。
3、一個步行舒適的城市
該策略分為三個方面。一是，確保街道和公共空間綠色、舒適、宜人。實施綠色大道等重大項目來實現(xiàn)這一目標，確保綠化在本地區(qū)域內(nèi)公平分布。在可能的情況下，重新分配道路空間，種植大樹，提供陰涼和降溫效果，改善步行環(huán)境體驗。二是，確保步行者有休息、上廁所或者喝水的條件。在步行空間范圍內(nèi)設(shè)置上述設(shè)施，并保障一定的密度，方便步行者的使用。三是，減少道路交通的噪音和空氣污染。最有效的方法是減少街道上的交通量，具體方法包括支持共享汽車項目、倡導更好的公共交通、建設(shè)高質(zhì)量的自行車交通網(wǎng)絡(luò)、鼓勵電動車的使用等。
4、一個步行有趣的城市
該策略分為三個方面。一是，通過合理的建筑設(shè)計和功能布局，使街道變得更具吸引力。通過規(guī)劃控制來創(chuàng)造街道的興趣，無論是通過建筑和景觀設(shè)計，還是通過建筑功能布局。此外，也可以利用公共藝術(shù)和植物來增加街道吸引力。二是，營造基于社區(qū)的鄰里環(huán)境，鼓勵人與街道互動。引入娛樂元素來鼓勵步行，通過富有創(chuàng)意的設(shè)計，激發(fā)想象力并促使行人自發(fā)地與環(huán)境互動。此外，通過使用公共藝術(shù)激發(fā)步行者的驚喜與愉悅，鼓勵利用公共空間講述在地文化。三是，讓社區(qū)更容易按照自己的意愿使用街道。通過簡化流程，鼓勵社區(qū)創(chuàng)新使用街道，使居民更容易獲得批準以舉辦有興趣的活動。
5、一個步行領(lǐng)先的城市
該策略致力于在打造步行友好環(huán)境方面保持領(lǐng)先地位，主要分為四個方面。一是，實施引領(lǐng)基于實證的步行規(guī)劃。遵循開放數(shù)據(jù)原則和尊重個人隱私權(quán)的基礎(chǔ)上，利用當?shù)財?shù)據(jù)和證據(jù)來指導項目的選擇和設(shè)計，同時進行評估，以衡量項目是否達到了預(yù)期的效果。二是，與其他地方政府和組織分享知識、技能、經(jīng)驗教訓和數(shù)據(jù)。通過正式和非正式渠道與其他市政府和組織合作，推動對步行有利的積極改變。此外，與學術(shù)界和研究機構(gòu)合作，為專業(yè)領(lǐng)域做出貢獻。三是，在所有溝通中使用包容性、以人為本的語言，確保考慮步行者的多樣性和不同需求。四是，通過有針對性的行為引導計劃和宣傳活動來鼓勵更多的步行。
四、中國城市優(yōu)化步行環(huán)境的啟示
在中國，發(fā)展包括公共交通、自行車交通、步行交通等在內(nèi)的綠色交通也幾乎成為現(xiàn)階段每個城市都會選擇的策略方向。中國的大中城市普遍存在城區(qū)人口和建筑高度集聚的特點，城市交通壓力普遍較高，因此選擇發(fā)展大、中運量為主的公共交通是最直接且最有效的緩解交通壓力的做法。相對而言，步行交通在當前的城市綠色交通規(guī)劃中雖然都已經(jīng)是必不可少的組成部分，但是其受重視的程度仍然有待進一步提升。在借鑒悉尼經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國城市實際情況，本文提出進一步優(yōu)化中國城市步行環(huán)境的若干策略啟示。
1、因地制宜劃定步行交通優(yōu)先引導范圍
中國的城市數(shù)量多，不同城市規(guī)模等級相異，不同城市的空間形態(tài)也存在較大差異。此外，同一個城市內(nèi)部的空間要素分布也不是均值的，中心城、近郊區(qū)、新城、遠郊區(qū)的居住密度、就業(yè)崗位密度、建筑密度，乃至路網(wǎng)結(jié)構(gòu)形態(tài)都存在顯著差別。因此，在制定步行交通優(yōu)先引導政策時，要充分考慮不同城市的特點，以及城市內(nèi)部不同區(qū)域的特征，制定因地制宜的策略。總的來說，大中城市，現(xiàn)有交通壓力較大的城市，適宜在中心城區(qū)采取較為嚴格的步行交通優(yōu)先政策，采取較為嚴格的機動車限制政策。新城地區(qū)、郊區(qū)不宜盲目復制中心城的策略，需要綜合交通壓力、建成環(huán)境密度等因素合理制定步行和機動車交通協(xié)調(diào)發(fā)展的策略。
2、將行人優(yōu)先的交通安全保障放在重要位置
在發(fā)展步行交通的策略中，要把行人的生命安全保障放在最重要的位置。相對于機動車等交通群體，步行者在用路人群體中是明顯的弱勢群體。在近年來的紐約、悉尼等城市的交通規(guī)劃中，安全被放在非常重要的位置。紐約近年來提出了“零事故傷亡”的愿景，認為所有的交通事故都是可以避免的，通過道路硬件改造，交通管理改進等措施降低交通事故的發(fā)生。“人民至上、生命至上”是我國當前重要的發(fā)展理念。2022年，國務(wù)院安委會辦公室印發(fā)《“十四五”全國道路交通安全規(guī)劃》，將減少事故、保護生命放在至關(guān)重要的位置。在未來的交通規(guī)劃中，中國城市需要進一步從硬件和軟件兩個層面入手，提升步行者的交通安全保障。
3、推動城市步行交通整張網(wǎng)絡(luò)的無障礙化改造
步行用路人不僅僅包括健康的步行者，也包括行動不便（或者暫時不便），需要輪椅等設(shè)備輔助步行的群體。中國城市目前在公共空間領(lǐng)域幾乎都開展了無障礙設(shè)施的建設(shè)。不少步行道都設(shè)置了盲道、坡道等設(shè)施。然而，由于建設(shè)、管理等主體的多樣性等原因，存在局部路段、區(qū)域內(nèi)步行網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)無障礙覆蓋，但是路段之間、區(qū)域之間存在大量的無障礙“斷點”的現(xiàn)象。這導致城市無障礙步行交通網(wǎng)絡(luò)存在明顯的脆弱性。因此，中國城市未來要著力推動城市步行交通整體網(wǎng)絡(luò)的無障礙“斷點”普查，識別關(guān)鍵的薄弱地帶，從無障礙視角推動步行交通網(wǎng)絡(luò)的完善。
4、強化步行與騎行、公共交通網(wǎng)絡(luò)的有機銜接
步行交通與騎行、公交、軌交等交通同屬于綠色交通網(wǎng)絡(luò)體系。由于體力等因素限制，步行交通不可能在所有場景中成為中國大中城市交通方式的首選。中國城市，尤其是大中城市，應(yīng)當更加重視步行交通與騎行、公共交通網(wǎng)絡(luò)的有機銜接。在步行與騎行交通的銜接方面，做好自行車停車設(shè)施、公共自行車借還點的合理布局規(guī)劃，做好騎行者的服務(wù)設(shè)施的設(shè)置。在步行與公共交通網(wǎng)絡(luò)的銜接方面，結(jié)合公交、地鐵站點做好休息、飲水、充電等設(shè)施的布局，提升快速路、干路公交站點的可達性，推進地鐵站點進出站口的步行交通便利化改造。
5、鼓勵建筑底層空間與街道步行空間的融合發(fā)展
步行者的活動不僅僅局限于城市道路紅線范圍內(nèi)。街道沿街建筑的底層（首層）往往會成為吸引步行者駐足的重要空間，成為增添步行空間多樣性、趣味性、吸引力的重要載體。因此，在步行優(yōu)先發(fā)展的城市或者區(qū)域范圍內(nèi)，建議鼓勵建筑底層空間與街道步行空間的融合發(fā)展。鼓勵多樣化的商業(yè)零售、服務(wù)體驗、文化娛樂、體育休閑等業(yè)態(tài)，以及部分社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施入駐沿街建筑底層。鼓勵部分建筑底層結(jié)合地塊內(nèi)部公共通道統(tǒng)籌布置，并實施24小時開放。在繁華的商業(yè)街區(qū)域，探索公共建筑二層和街區(qū)過街設(shè)施的統(tǒng)籌、貫通布局，打造立體化的步行交通體系。
