防范風險給政府性債務戴上“緊箍咒”

9月16日，社科院法學研究所、國家法治指數研究中心發布《中國政務公開第三方評估報告(2019)》(以下簡稱《報告》)。

這已經是社科院連續六年發布《中國政務公開第三方評估報告》了。此次《報告》對于31家省級政府、49家較大的市政府、125家縣(市、區)政府總共205家地方政府債務信息公開情況進行了摸底調查。結果表明，我國地方債務信息公開情況不容樂觀，不少地方政府債務信息透明情況存在“避重就輕”的問題。

債務信息集中發布

方便公眾查詢監督

法學研究所法治指數創新工程項目組(以下簡稱項目組)，在2019年用了數月時間，對205家地方政府門戶網站及其財政部門門戶網站公開2018年政府債務的情況，進行摸底調查評估。其中考察的指標主要包括：各類債務信息是否集中公開，是否公開了2018年政府債務的債務限額、債務余額、債務率、償債率、債務種類(如專項債務、一般債務)、債務期限結構、債務資金使用情況等。

調查結果顯示，部分評估對象政府債務集中公開情況較好。除西藏自治區日喀則市南木林縣等3家政府未公開2018年本級政府債務信息，以及山西省太原市萬柏林區等6家評估對象2018年無政府債務外，剩余196家政府中有97家評估對象的政府債務信息做到了集中發布，方便公眾查找，占比接近50%。

例如，湖北、湖南、海南等省份設置了政府債務專題，集中發布每項債務發生情況;甘肅、青海等省設置政府債務信息專欄，不僅公開了省本級的政府債務信息，還用一張表匯總公開全省所有市、縣債務限額、債務余額等情況。

值得肯定的是，一些地方政府在預決算公開報告中集中公開政府債務信息。例如，寧夏回族自治區在2018年度政府決算報表公開時，集中公開了38張分項表格，與政府債務相關的表格包括《2018年全區政府一般債務限額和余額情況表》《2018年自治區本級一般債務限額和余額情況表》《2018年各市縣政府一般債務限額和余額情況表》《2018年政府一般債務分地區余額表》《2018年新增一般政府債券項目安排情況表》《2018年全區政府專項債務限額和余額情況表》《2018年自治區本級政府專項債務限額和余額情況表》《2018年各市縣政府專項債務限額和余額情況表》《2018年政府專項債務分地區余額表》《2018年新增專項政府債券項目安排情況表》10張分項表格，信息發布翔實，便于群眾查找。

債務限額余額種類

信息公開透明度高

據項目組負責人、社科院法學所研究員呂艷濱介紹，信息透明對于提升地方債務信息監督力度的積極意義不言而喻。近年來，我國加強了地方政府債務信息透明度的工作要求，比如在2019年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于進一步推進預算公開工作的意見》要求，增強地方政府債務信息透明度，自覺接受監督，能更好地防范地方政府債務風險。2019年4月，國務院辦公廳印發的《2019年政務公開工作要點》要求，推進全國統一的地方政府債務信息公開平臺建設，由地方政府定期公開其債務限額、余額、債務率、償債率以及經濟財政狀況、債券發行、存續期管理等信息。這些中央文件精神都對地方債務信息公開提出了具體要求。

《報告》顯示，我國大部分地方政府對于地方債的債務限額、債務余額以及債務種類等總體情況，信息公開透明度較高。

除2018年無政府債務發生的6家評估對象外，共175家評估對象公開了債務限額，總體占比達87.93%，其中，省級政府、較大的市政府和縣(市、區)政府分別為28家、47家和100家。

共180家評估對象公開了債務余額，總體占比90.45%。其中，省級政府、較大的市政府和縣(市、區)政府分別為30家、47家和103家。

共179家評估對象公開了債務種類，總體占比89.95%。其中，省級政府、較大的市政府和縣(市、區)政府分別為30家、48家和101家。

個別被評估的地方政府在公開政府債務使用情況信息時，能夠細化到具體使用的項目，逐個項目列出基本情況及使用的具體債務額度，賬目清晰規范，有利于對使用政府債務的項目進行監管。例如，河北省石家莊市在《石家莊市2018年市本級和全市財政總決算報表》的附表《2018年石家莊市本級新增地方政府債券使用情況表》中，逐個項目公開了政府債務分配使用到的項目的情況，涵蓋176個不同項目，并明確列出項目名稱、所屬領域、主管部門、實施評估對象、債券性質、發行時間等信息，內容詳盡規范，便于查閱。

關于債務率償債率

關鍵指標透明度低

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文指出，伴隨地方政府性債務規模快速增長的同時，地方債務的舉借、管理、使用、償還尚不規范，部分地區和行業償債能力弱，存在風險隱患，審慎處理地方政府性債務問題以及可能誘發的風險，十分必要。其中，提高和加強地方債的政府信息公開力度是一種非常有效的措施。

施正文對《報告》評估結果分析后認為，地方債務限額、債務余額和債務結構種類等指標只能從總量規模上判斷地方債的情況，但是對于判斷地方債風險控制效能的作用其實并不關鍵，關鍵指標是地方債的債務率、償債率、債務期限結構等信息。

然而，根據《報告》披露的數據，我國大部分地方政府的債務率、償債率和期限結構等關鍵判斷信息透明度低。

《報告》顯示，除2018年無政府債務發生的6家評估對象外，共有175家評估對象未公開2018年度的債務率，總體占比高達87.94%。其中，省級政府、較大的市政府和縣(市、區)政府分別為21家、42家和112家。

有196家評估對象未公開2018度政府債務的償債率，總體占比98.49%。其中，省級政府、較大的市政府和縣(市、區)政府分別為30家、49家和117家。

有153家評估對象未公開債務期限結構，總體占比76.88%。其中，省級政府、較大的市政府和縣(市、區)政府分別為21家、33家和99家。

施正文介紹，債務率是政府外債余額與出口收入的比率，是衡量外債負擔和外債風險的主要指標。債務率的國際公認安全標準是小于100%。

地方政府償債率，又稱為財政償債率。地方政府償債率=(地方政府融資平臺貸款當年償還本息金額+地方政府債券當年還本付息金額+地方政府外債當年的還本付息金額)/當年地方政府公共財政預算收入。該指標越高，說明償債能力越弱。

債務期限結構是指不同的債務期限搭配，從而影響債務融資治理效益，保證財務安全的一種債務期限組合方式。不適當的債務期限搭配不僅會影響債務融資治理效益，危及企業自身的財務安全，還可能危及國家的安全。

為此《報告》指出，債務率可以反映一個地區的債務違約風險，償債率可以衡量一個地區的償債能力，建議各級政府在已有的數據基礎上增加公開內容，建立“政府性債務風險預警機制”，公開“債務率”和“償債率”，并設定警戒線，給政府性債務戴上“緊箍咒”。

同時，債務期限結構可以衡量政府短中長期債務資金的構成和相互之間的比例關系，及時公開地方政府債務期限結構，方便各地根據項目資金狀況、市場需求等因素實行動態調節，合理安排債券期限結構。

完善債務管理制度

提高資金使用效益

《報告》指出，總體上看大部分政府未合理分析地方政府債務數據，債務信息公開不夠細致。

財政部印發的《地方政府債務信息公開辦法(試行)》中要求，縣級以上地方各級財政部門應當隨同預決算公開地方政府債務限額、余額、使用安排及還本付息等信息;隨同調整預算公開當年本地區及本級地方政府債務限額、本級新增地方政府債券資金使用安排等;隨同決算公開上年末本地區、本級及所屬地區地方政府債務限額、余額決算數，地方政府債券發行、還本付息決算數，以及債券資金使用安排等。

《報告》分析，披露政府債務的使用情況，有利于規范地方政府的債務管理，充分發揮對政府債務的公眾監督作用，提升政府債務資金的使用效益。但評估發現，除6家沒有發生政府債務的評估對象外，共有84家評估對象未公開2018年本級政府債務具體使用情況信息，總體占比42.21%，其中有13家省級政府、10家較大的市政府和61家縣(市、區)政府。

為此，《報告》建議各級政府及時完善債務管理制度，適時公開債務資金使用情況，能更好地防范風險、規范管理、接受監督，提高資金使用效益。

施正文認為，地方債務信息公開透明有助于預防腐敗，調動公眾監督積極性。更重要的是，地方財政信息公開可以改善預算績效，使政府項目在成本效益比之間獲得平衡。財政部數據顯示，截至5月底，2020年地方債券共發行31997億元，其中新增債券27024億元，再融資債券4973億元。伴隨地方債的擴容提速，護航“六穩”“六保”的效果將進一步深度顯現。新增專項債券資金全部用于基礎設施和公共服務領域重大項目。這將有利于擴大有效投資，更好地發揮地方債券對“六穩”“六保”的保障作用。為此，加強地方債的風險防控和監管力度非常有必要，而提高地方債各種信息透明度無疑對上述工作具有促進作用。