近日,印太經(jīng)濟(jì)框架(IPEF)14個(gè)成員國(guó)在美國(guó)底特律舉行第二次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議,各方達(dá)成使供應(yīng)鏈“更具彈性和安全性”的協(xié)議,美方聲稱要以此“減少對(duì)中國(guó)的依賴”。

這是IPEF啟動(dòng)一年后達(dá)成的首份協(xié)議。分析認(rèn)為,鑒于中國(guó)與地區(qū)國(guó)家間密切的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系,IPEF協(xié)議將帶來(lái)哪些影響仍不確定。《日本經(jīng)濟(jì)新聞》稱,因各方在利益訴求上有諸多分歧,接下來(lái)的相關(guān)談判有陷入僵局的可能。

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專家指出,IPEF打著合作之名行排他之實(shí),企圖建立美國(guó)主導(dǎo)的貿(mào)易規(guī)則,重組產(chǎn)業(yè)鏈體系,讓地區(qū)國(guó)家與中國(guó)經(jīng)濟(jì)“脫鉤”。IPEF存在多重硬傷,注定走不穩(wěn)、走不遠(yuǎn)。

先天不足——

地緣政治色彩濃厚,與自貿(mào)協(xié)定有本質(zhì)區(qū)別

近日,美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)雷蒙多談及IPEF時(shí)指出,美國(guó)希望恢復(fù)在該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)地位,“為印度洋—太平洋國(guó)家提供一種替代中國(guó)的選擇”,又一次暴露IPEF的排他性、封閉性、對(duì)抗性等特點(diǎn)。

2021年10月,美國(guó)總統(tǒng)拜登以視頻方式出席東亞峰會(huì)時(shí)提出IPEF概念。2022年5月,拜登訪問(wèn)日本期間宣布IPEF正式啟動(dòng)。

“IPEF是美國(guó)臨時(shí)拼湊的產(chǎn)物。”對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中國(guó)世界貿(mào)易組織研究院院長(zhǎng)、教授屠新泉在接受本報(bào)記者采訪時(shí)指出,奧巴馬政府時(shí)期,美國(guó)主導(dǎo)推動(dòng)“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”(TPP),特朗普政府上臺(tái)后退出TPP;拜登政府曾考慮重新加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP),但受到美國(guó)國(guó)內(nèi)保護(hù)主義政治力量的掣肘。長(zhǎng)期以來(lái),以貿(mào)易為工具鞏固領(lǐng)導(dǎo)力、構(gòu)筑同盟圈子,是美國(guó)的慣常做法。拜登政府也試圖在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域推出一個(gè)構(gòu)想,凸顯美國(guó)在亞太地區(qū)的存在感和影響力,IPEF由此產(chǎn)生。它并不是拜登政府深思熟慮后的產(chǎn)物,也稱不上“戰(zhàn)略性”構(gòu)想,只能勉強(qiáng)算是“急就章”,缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容,存在先天不足。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系研究室主任張中元向本報(bào)記者分析,在亞太地區(qū),美國(guó)近幾屆政府對(duì)中國(guó)的圍堵和制衡從未停止。拜登政府上臺(tái)后,繼承并深化了特朗普政府提出的“印太戰(zhàn)略”概念。該戰(zhàn)略在安全領(lǐng)域投入較多資源,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域存在短板。拜登政府試圖以IPEF彌補(bǔ)短板,為“印太戰(zhàn)略”服務(wù)。

英國(guó)國(guó)際關(guān)系分析人士湯姆·福迪曾指出,IPEF并沒(méi)有實(shí)際內(nèi)容,僅僅是一個(gè)口號(hào),最終會(huì)是無(wú)稽之談。因?yàn)樗鲆暳说乩砗徒?jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí),是完全基于意識(shí)形態(tài)、一廂情愿的幻想。

據(jù)《紐約時(shí)報(bào)》報(bào)道,美國(guó)商業(yè)團(tuán)體也對(duì)IPEF持保留態(tài)度。在日前致美國(guó)政府的公開(kāi)信中,包括美國(guó)商會(huì)和全美制造商協(xié)會(huì)在內(nèi)的30多家美國(guó)企業(yè)團(tuán)體表示,IPEF談判忽略了有助于美國(guó)企業(yè)的傳統(tǒng)貿(mào)易優(yōu)先事項(xiàng)。該協(xié)議試圖將中國(guó)描繪成全球供應(yīng)鏈的“破壞者”,而非能為美國(guó)和其他國(guó)家的企業(yè)帶來(lái)實(shí)質(zhì)利益的一方,這顯然不符合事實(shí)。

“IPEF是一個(gè)將中國(guó)排除在外的所謂‘經(jīng)濟(jì)安排’。美國(guó)試圖構(gòu)建針對(duì)中國(guó)的價(jià)值觀同盟,鼓動(dòng)亞太國(guó)家對(duì)中國(guó)‘脫鉤’,以達(dá)到主導(dǎo)亞太經(jīng)濟(jì)、維護(hù)自身霸權(quán)、遏制中國(guó)的目的。”張中元認(rèn)為,IPEF打著“經(jīng)濟(jì)合作”的旗號(hào),實(shí)際卻是在搞“經(jīng)濟(jì)冷戰(zhàn)”,具有濃厚的地緣政治色彩,嚴(yán)重背離了亞太合作的理念和精神。一些亞太國(guó)家對(duì)該框架持謹(jǐn)慎甚至懷疑態(tài)度,不愿意在美國(guó)挑起的地緣政治對(duì)抗中“選邊站隊(duì)”。

屠新泉指出,IPEF與自貿(mào)協(xié)定的最大區(qū)別,就是缺乏貿(mào)易自由化、市場(chǎng)準(zhǔn)入談判等相關(guān)內(nèi)容。對(duì)除美國(guó)之外的其他國(guó)家而言,IPEF有哪些價(jià)值、能帶來(lái)哪些實(shí)際經(jīng)濟(jì)利益,目前都看不到。因此,IPEF的生命力和吸引力大打折扣。

美國(guó)優(yōu)先——

體現(xiàn)美國(guó)的利益和價(jià)值觀,其他成員很難真正受益

按照美國(guó)的設(shè)想,IPEF包括四個(gè)支柱:一是在數(shù)字貿(mào)易、勞工和環(huán)境等領(lǐng)域制訂所謂公平、高標(biāo)準(zhǔn)和有約束力的規(guī)則;二是提高芯片、大容量電池、醫(yī)療產(chǎn)品、關(guān)鍵礦物等重要產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的韌性和安全性;三是推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、脫碳和綠色技術(shù)發(fā)展;四是稅收和反腐敗。

“IPEF表面看來(lái)內(nèi)容廣泛、議題較多,但實(shí)際成果寥寥。”張中元指出,一方面,美國(guó)的承諾“口惠而實(shí)不至”。IPEF推出之初,其他成員國(guó)尤其是亞太國(guó)家更關(guān)心美國(guó)能否提供市場(chǎng)準(zhǔn)入、降低關(guān)稅及貿(mào)易壁壘。但該框架顯然不能滿足這些國(guó)家的需求。在氣候變化、基礎(chǔ)設(shè)施等議題上,美國(guó)國(guó)內(nèi)黨派斗爭(zhēng)激烈、分歧較大,也不太可能拿出具體舉措。另一方面,由于各成員國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大,美國(guó)標(biāo)榜的所謂“公平”“高標(biāo)準(zhǔn)”很難落到實(shí)處。比如,在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、勞工、清潔能源等方面,IPEF為他國(guó)設(shè)置了諸多束縛,迫使發(fā)展中國(guó)家同美經(jīng)濟(jì)政策“硬接軌”,明顯超出部分國(guó)家的國(guó)內(nèi)政策標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際承受能力。

《日本經(jīng)濟(jì)新聞》稱,盡管IPEF就強(qiáng)化供應(yīng)鏈問(wèn)題取得了一定的進(jìn)展,但在其他領(lǐng)域,美國(guó)和東南亞國(guó)家的立場(chǎng)分歧非常明顯。相比其他成員關(guān)心的貿(mào)易自由化問(wèn)題,美國(guó)更重視它所謂的“勞工權(quán)利和環(huán)境”標(biāo)準(zhǔn),這與東南亞國(guó)家追求實(shí)際利益的訴求相悖。

2022年9月,IPEF首次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議舉行期間,印度就以“目前看不到益處”“可能歧視發(fā)展中國(guó)家”等為由,宣布暫時(shí)退出IPEF貿(mào)易談判。

“IPEF完全由美國(guó)主導(dǎo),反映美國(guó)利益,是‘美國(guó)優(yōu)先’的產(chǎn)物,其他國(guó)家利益和訴求則被忽視。美國(guó)在提出苛刻要求的同時(shí),又不承諾以降低關(guān)稅或擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入作為回報(bào),造成一些國(guó)家的參與動(dòng)力不足。”張中元說(shuō),對(duì)東盟來(lái)說(shuō),IPEF還帶來(lái)一個(gè)挑戰(zhàn):由于緬甸、老撾、柬埔寨沒(méi)有參與該框架,東盟長(zhǎng)期遵循的一致性原則或?qū)⒃獾狡茐摹?/p>

美國(guó)CNBC指出,IPEF看似提供了一種具有很大靈活性的“軟法律”框架,但僅允許成員國(guó)就少數(shù)規(guī)則與個(gè)別領(lǐng)域達(dá)成一致。該框架的真正目的在于讓美國(guó)增強(qiáng)在該地區(qū)的影響力,以便為其采取的干預(yù)措施提供一個(gè)合法借口。

“IPEF的四個(gè)支柱都充斥著美國(guó)‘喜歡’的詞匯。”屠新泉指出,比如,“公平貿(mào)易”是美國(guó)頻頻炒作的概念,美國(guó)一直狹隘地認(rèn)為,美中經(jīng)貿(mào)關(guān)系是“不平等”的;“供應(yīng)鏈彈性”實(shí)質(zhì)是為了建立擺脫中國(guó)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈,但對(duì)中國(guó)的第一大貿(mào)易伙伴東盟而言,與中國(guó)“脫鉤”是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。美國(guó)試圖以自家標(biāo)準(zhǔn)主導(dǎo)亞太地區(qū)經(jīng)貿(mào),卻無(wú)法為其他國(guó)家?guī)?lái)實(shí)際利益。

后繼乏力——

受美國(guó)國(guó)內(nèi)政治掣肘,未來(lái)存在較大不確定性

近年來(lái),美國(guó)一直是亞太經(jīng)濟(jì)合作的“攪局者”。從退出TPP,到不參加CPTPP和《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP),再到提出具有地緣政治色彩的IPEF,美國(guó)遵循的原則是“合則用,不合則棄”,完全從自身利益出發(fā)。美國(guó)是否能履行IPEF相關(guān)承諾?外界并不看好。

據(jù)悉,本屆美國(guó)國(guó)會(huì)并未授予拜登與其他貿(mào)易伙伴國(guó)談判并簽署新貿(mào)易協(xié)定的權(quán)力,這意味著IPEF只能提供一種松散的伙伴關(guān)系,無(wú)法達(dá)成具有法律約束力的貿(mào)易協(xié)定。同時(shí),拜登政府為了避免該框架在國(guó)會(huì)論證期間通不過(guò),已明確表示不會(huì)將談判結(jié)果提交國(guó)會(huì)批準(zhǔn),這就意味著IPEF達(dá)成的協(xié)議條款沒(méi)有法律效力。

法新社指出,與傳統(tǒng)的貿(mào)易協(xié)定不同,IPEF沒(méi)有談判關(guān)稅和放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入的計(jì)劃——因?yàn)檫@些在美國(guó)選民那里日益不受歡迎,也很難在美國(guó)國(guó)會(huì)獲得通過(guò)。

屠新泉指出,在美國(guó)國(guó)內(nèi)黨派斗爭(zhēng)激烈、保護(hù)主義勢(shì)力對(duì)貿(mào)易自由化缺乏興趣的背景下,拜登政府若將IPEF拿到國(guó)會(huì)尋求批準(zhǔn),將面臨一定阻力。另外,IPEF內(nèi)容主要體現(xiàn)民主黨的想法和理念,如清潔能源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等議題,若共和黨政府上臺(tái),IPEF前景將面臨極大不確定性。在財(cái)政預(yù)算上,由共和黨控制的眾議院經(jīng)常反對(duì)民主黨政府的開(kāi)支計(jì)劃,之后涉及IPEF的投資或援助計(jì)劃,很有可能會(huì)在國(guó)會(huì)遇阻。

2022年5月,為了推銷IPEF,美國(guó)政府宣布將向東盟投資1.5億美元,用于加強(qiáng)東南亞清潔能源建設(shè)、海上安全和抗擊新冠疫情等工作。該金額一經(jīng)公布,就遭輿論嘲諷。畢竟,幾乎同一時(shí)間,美國(guó)向?yàn)蹩颂m提供了高達(dá)400億美元的援助。路透社的報(bào)道指出,與中國(guó)和東南亞的深厚關(guān)系相比,美國(guó)的投資承諾顯得蒼白無(wú)力。

張中元也認(rèn)為,IPEF實(shí)施前景有很大的隨意性和不確定性——

其一,該框架是拜登政府以簽署行政命令的方式推進(jìn)的,不會(huì)經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)批準(zhǔn),缺乏法律層面的保障和約束力。

其二,盡管IPEF在美國(guó)國(guó)內(nèi)不走立法程序,但相關(guān)談判仍將受國(guó)內(nèi)政治博弈的牽制,加之民主、共和兩黨在一些議題上存在分歧,商界人士也質(zhì)疑該框架的實(shí)際效能,IPEF能否拿出促進(jìn)投資的實(shí)際舉措,仍然存疑。

其三,該框架完全由美國(guó)主導(dǎo),美國(guó)政府有可能根據(jù)自身利益需要隨時(shí)修改相關(guān)議題和內(nèi)容。隨著美國(guó)政府換屆,IPEF能否貫徹下去也是一個(gè)問(wèn)號(hào)。特朗普政府退出TPP談判就是一個(gè)先例。未來(lái),IPEF很有可能會(huì)淪為一個(gè)僅具有象征意義的所謂“多邊合作”機(jī)制。

其四,美國(guó)的財(cái)政支出受多方面因素限制。且烏克蘭危機(jī)全面升級(jí)后,隨著地緣政治風(fēng)險(xiǎn)上升,美國(guó)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的動(dòng)力不足。上述因素都將影響IPEF在實(shí)操層面的效果。