統(tǒng)籌人口發(fā)展戰(zhàn)略 實(shí)現(xiàn)人口均衡發(fā)展

——改革開放40年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就系列報(bào)告之二十一

今年是我國改革開放40周年。從人口發(fā)展角度，按照目前我國的平均世代間隔，40年相當(dāng)于一代多人的時(shí)間。在這短短的一代多人的時(shí)間里，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了歷史性變革，取得了歷史性成就，人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大變化，人口地域空間分布格局明顯改變，人口素質(zhì)大幅提高。

一、生育政策調(diào)整完善，人口總量平穩(wěn)增長

(一)人口總量平穩(wěn)增長。

改革開放以來，我國人口總量持續(xù)平穩(wěn)增長。1978年我國總?cè)丝?.6億，2017年達(dá)到13.9億，增加4.3億人，平均每年增加1000多萬人。40年間，我國人口年均增長率為0.9%，低于同期世界人口年均增長率。分年代看，我國人口增長經(jīng)歷了速度由快變慢，增量由大到小的漸變過程。20世紀(jì)80年代人口年均增長1555萬人，90年代年均增長量降至1273萬人，而進(jìn)入21世紀(jì)以來的00年代與10年代，人口年均增長量分別降至745萬人和702萬人。人口年均增速從70年代的1.9%，降至21世紀(jì)以來的0.6%，人口增速快速下降。我國人口增長形勢(shì)的變化既是生育政策調(diào)節(jié)作用的體現(xiàn)，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)變革背景下人口自身發(fā)展規(guī)律的結(jié)果。

(二)生育政策調(diào)整完善。

40年來，我國人口政策在實(shí)踐中不斷調(diào)整完善。新中國成立以后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們生活水平的提高以及醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善，我國人口死亡率迅速下降，人口總量大幅上升。1978年，我國人口由新中國成立之初的5.4億人增長到9.6億人，29年激增4.2億人。人口的快速增長給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來巨大壓力，為促進(jìn)人口與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，1978年將“國家提倡并推進(jìn)計(jì)劃生育”寫入憲法，1980年中共中央發(fā)表《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》，從思想、理論上闡述計(jì)劃生育的迫切性和重要性。政府成立了人口專門機(jī)構(gòu)，實(shí)施計(jì)劃生育政策，修改完善婚姻法等一系列控制人口過快增長的措施迅速在全國鋪開。

經(jīng)過幾十年計(jì)劃生育政策的實(shí)施以及伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提升、社會(huì)轉(zhuǎn)型而來的生育觀念轉(zhuǎn)變，長期以來的高生育率水平得到有效控制，人口增長速度迅速回落，進(jìn)入緩慢低增長期。當(dāng)前我國人口發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力和外部條件均發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化，人口發(fā)展的主要矛盾由數(shù)量壓力轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)。新時(shí)期黨中央科學(xué)把握人口發(fā)展規(guī)律，站在中華民族長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，因時(shí)而動(dòng)，順勢(shì)而為，適時(shí)調(diào)整生育政策，促進(jìn)人口均衡發(fā)展。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)決定啟動(dòng)實(shí)施單獨(dú)二孩政策。2015年底，黨的十八屆五中全會(huì)會(huì)議公報(bào)提出，促進(jìn)人口均衡發(fā)展，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策。從全面兩孩政策的實(shí)施效果看，2016年和2017年，我國出生人口分別為1786萬人和1723萬人，明顯高于“十二五”時(shí)期年均出生1644萬人的水平，二孩比重也由“十二五”時(shí)期的40%增加到50%以上，顯示生育政策的調(diào)整取得了明顯成效，對(duì)優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)起到積極促進(jìn)作用。

(三)婚育觀念深刻變革。

40年來，我國人口發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力從主要由政策驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕山?jīng)濟(jì)社會(huì)因素驅(qū)動(dòng)。我國育齡婦女的婚育行為、生育孩次結(jié)構(gòu)等發(fā)生了顯著變化。

育齡婦女婚育行為轉(zhuǎn)變主要表現(xiàn)為平均初婚年齡和平均初育年齡的推遲。從1990年至2017年，我國育齡婦女平均初婚年齡推遲4歲多，從21.4歲提高到25.7歲，并有繼續(xù)走高趨勢(shì);平均初育年齡也從23.4歲提高到26.8歲。

從生育的孩次分布看，近40年，婦女高孩次生育明顯下降。從1982年到2017年，我國三孩及以上孩次占比從30.3%下降到6.7%。2000年至2010年，我國一孩生育占比都保持在60%以上。2017年新一輪政策調(diào)整以后一孩生育占比有所下降，但低孩次生育已成主流選擇。總體來看，30多年計(jì)劃生育政策的實(shí)施以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的生育觀念轉(zhuǎn)變，使得“少生優(yōu)生”成為多數(shù)人的自愿選擇。

(四)人口再生產(chǎn)類型發(fā)生較大變化。

改革開放以來，我國人口發(fā)展走過了不同于其他任何國家、具有中國特色的人口發(fā)展道路，完成了快速的人口轉(zhuǎn)變。

建國以后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和醫(yī)療水平的提高，我國人口死亡率快速下降，而出生率直到1970年仍在30‰以上。建國以后至上世紀(jì)70年代初，我國人口增長模式呈現(xiàn)明顯的“高出生率、低死亡率、高自然增長率”特點(diǎn)。此后，在生育政策及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重作用下，我國人口增長模式快速轉(zhuǎn)變。1980年，我國人口出生率降至18.2‰，人口增長模式從“高出生率、低死亡率、高自然增長率”向“低出生率、低死亡率、低自然增長率”轉(zhuǎn)變。2001年以后，我國人口出生率始終在13‰以下，死亡率保持在7‰左右，人口生育水平和死亡水平長時(shí)間維持低位，實(shí)現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型的轉(zhuǎn)變。

二、從管控限制到有序流動(dòng)，人口流動(dòng)塑造活力中國

(一)人口流動(dòng)日趨活躍。

人口流動(dòng)作為一種人口現(xiàn)象和社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，受多種因素影響。改革開放以后，我國迎來規(guī)模龐大，以人口由鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)、由欠發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)遷徙為主的特征鮮明的人口流動(dòng)大潮。

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)環(huán)境以及戶籍制度等因素的限制，上世紀(jì)80年代初期我國流動(dòng)人口相對(duì)較少。1982年第三次人口普查全國有流動(dòng)人口[1]657萬人，僅占總?cè)丝诘?.7%。改革開放以后，全黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，從土地中解放出來的大批勞動(dòng)力來到城鎮(zhèn)，成為流動(dòng)人口，投入到城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的熱潮中。伴隨經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，我國人口流動(dòng)進(jìn)入歷史上罕見的活躍期。2000年，全國流動(dòng)人口超過1億人，而僅10年以后的2010年，全國流動(dòng)人口達(dá)到2.21億人，10年時(shí)間增長1億多人。反映在地區(qū)分布上，流動(dòng)人口主要流向東部地區(qū)，城市群逐漸成為流動(dòng)人口集聚的主要空間形態(tài)，長三角、珠三角、京津冀等三大城市群聚集了多數(shù)流動(dòng)人口。

2010年至2014年流動(dòng)人口總量以年均800萬的速度增長，2014流動(dòng)人口總量達(dá)到2.53億人，占總?cè)丝诘?8.5%，約每5個(gè)人中有1個(gè)流動(dòng)人口。順應(yīng)我國人口流動(dòng)的趨勢(shì)與社會(huì)發(fā)展的需求，2014年國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記，為流動(dòng)人口進(jìn)城落戶提供便利，強(qiáng)化常住人口基本公共服務(wù)，不斷提升創(chuàng)造人人平等發(fā)展的機(jī)會(huì)。2017年，流動(dòng)人口總量超過2億，占總?cè)丝诘谋戎亟咏?8%，流動(dòng)人口規(guī)模依然可觀，人口流動(dòng)趨勢(shì)依然明顯。

(二)新型城鎮(zhèn)化有序推進(jìn)。

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)起點(diǎn)低、速度快的過程。1978年我國城鎮(zhèn)化率僅為17.9%，2000年增至36.2%，年均提高0.8個(gè)百分點(diǎn)。2000年以來，城鎮(zhèn)化率年均提高1.3個(gè)百分點(diǎn)，2017年達(dá)到58.5%，城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大。城鎮(zhèn)化吸納了大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力就業(yè)，推動(dòng)了國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，帶來了社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變革，改善了億萬人民的生活條件，取得了舉世矚目的成就。

“十二五”以來，黨和國家高度重視城鎮(zhèn)化工作，把握我國城鎮(zhèn)化發(fā)展新形勢(shì)，將城鎮(zhèn)化工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到提高質(zhì)量上來，實(shí)施以人的城鎮(zhèn)化為核心，以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。2013年12月，中央召開改革開放以來的第一次城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，對(duì)推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化作出部署。2014年，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》，提出五大發(fā)展目標(biāo)。各地區(qū)各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院重大決策部署，扎實(shí)有序推進(jìn)各項(xiàng)工作。優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，以城市群為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施，提高城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展能力，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，創(chuàng)造人人公平發(fā)展的機(jī)會(huì)，讓居民生活得舒心。

經(jīng)過幾年努力，我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成效顯現(xiàn)。中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，2010年至2017年，東部、東北地區(qū)城鎮(zhèn)化率年均分別提高1個(gè)百分點(diǎn)和0.6個(gè)百分點(diǎn)，而中西部地區(qū)均提高1.5個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平提升，可持續(xù)發(fā)展能力增強(qiáng)， 居民生活質(zhì)量得到進(jìn)一步改善。“十二五”以來，累計(jì)完成棚戶區(qū)住房改造2600多萬套，農(nóng)村危房改造1700多萬戶。

(三)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程加快。

逐步解決常住城鎮(zhèn)外來人口的市民化問題，是決勝全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展成果的客觀要求，也是提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的內(nèi)在要求。為更好促進(jìn)城鎮(zhèn)外來流動(dòng)人口融入城鎮(zhèn)，共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的首要任務(wù)，提出2020年實(shí)現(xiàn)1億農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的目標(biāo)，并制定一系列舉措著力落實(shí)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》發(fā)布以后，國務(wù)院先后印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》和《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》等一系列改革意見和政策，國家發(fā)展改革委等15部委制定《推進(jìn)“三個(gè)1億人”城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》，各地紛紛制定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶目標(biāo)。絕大多數(shù)城市放寬落戶限制，全面實(shí)施居住證制度，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向常住人口覆蓋，推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度性并軌。一系列政策措施的出臺(tái)落地，提高了新市民融入城市的能力，加快了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程，8000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調(diào)性進(jìn)一步增強(qiáng)。

三、從人口大國向人力資源強(qiáng)國邁進(jìn)，高素質(zhì)人才提升綜合國力

(一)國民文化素質(zhì)穩(wěn)步提升。

40年來，我國人口受教育程度有了質(zhì)的飛躍。1982年全國15歲及以上人口中，受過高中及以上教育的比重為10.9%，2017年，占比提高到35.0%，并呈現(xiàn)穩(wěn)步提升趨勢(shì)，尤其是受過大專及以上教育的人口占比從1982年的不足1%上升至2017年的15.5%，而文盲人口的占比則由1982年的34.5%降至2017年的4.9%，下降了29.6個(gè)百分點(diǎn)。此外，我國6歲及以上人口平均受教育年限從1982年的5.2年，提高到2017年的9.3年，增幅將近80%。

(二)勞動(dòng)年齡人口資源豐富。

勞動(dòng)力資源是經(jīng)濟(jì)增長的基石。改革開放以來，我國憑借勞動(dòng)力總量的巨大優(yōu)勢(shì)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了有利的人口條件。我國16-59歲勞動(dòng)年齡人口，從1982年的56727萬人增至2012年的峰值92198萬人。之后，盡管勞動(dòng)年齡人口增量由正轉(zhuǎn)負(fù)，總量進(jìn)入減少階段，但2017年仍達(dá)90199萬人，保持在9億以上的規(guī)模，勞動(dòng)力資源絕對(duì)量依然龐大。

與此同時(shí)，黨和政府高度重視人才培養(yǎng)，隨著科教興國、人才強(qiáng)國戰(zhàn)略的實(shí)施，我國勞動(dòng)年齡人口的知識(shí)技能水平不斷提高，勞動(dòng)年齡人口的平均受教育年限由1982年剛剛超過8年提高到2017年的10.5年，特別是新增勞動(dòng)力的受教育年限已達(dá)13.3年，為建設(shè)知識(shí)型、技能型、創(chuàng)新型勞動(dòng)者大軍提供了堅(jiān)實(shí)人力基礎(chǔ)，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新提供了強(qiáng)有力人才支撐。

(三)人口健康水平逐步提高。

人民健康是民族昌盛和國家富強(qiáng)的重要標(biāo)志。改革開放以來，我國人口健康水平穩(wěn)步提高，健康公平不斷改善。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的快速提高，醫(yī)療衛(wèi)生條件顯著改善，社會(huì)保障制度日益健全，先進(jìn)醫(yī)療服務(wù)體系覆蓋面不斷擴(kuò)展，尤其是黨的十八大以來，我國衛(wèi)生事業(yè)投入力度加大，重大疾病防治成效顯著。作為衡量一個(gè)國家居民健康水平和醫(yī)療水平的重要指標(biāo)，我國嬰兒死亡率、孕產(chǎn)婦死亡率大幅下降，平均預(yù)期壽命明顯延長。嬰兒死亡率從1982年的34.7‰，下降到2017年的6.8‰。孕產(chǎn)婦死亡率從1991年的80/10萬，下降到2017年的19.6/10萬。人口平均預(yù)期壽命從1981年的67.8歲，上升到2017年的76.7歲，不到40年時(shí)間提高了將近10歲。

40年來，我國人口發(fā)展形勢(shì)發(fā)生了深刻變化，人口總量增長壓力緩解，結(jié)構(gòu)性矛盾日益凸顯，人口發(fā)展已進(jìn)入重要轉(zhuǎn)折期。黨中央、國務(wù)院高度重視新時(shí)期人口發(fā)展，多措并舉應(yīng)對(duì)阻礙人口均衡發(fā)展的矛盾問題，鼓勵(lì)人口按政策生育，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化。新時(shí)期，面對(duì)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，我們每一位華夏兒女，都要緊密團(tuán)結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央周圍，銳意進(jìn)取，埋頭苦干，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)繼續(xù)奮斗!

注：[1]1982年人口普查時(shí)界定流動(dòng)人口的時(shí)間跨度為“一年”，1995年及以后的1%人口抽樣調(diào)查和普查，界定人口流動(dòng)的時(shí)間跨度調(diào)整為“半年”。