鄉村旅游是農業產業轉型升級的重要方向，是改變農村面貌、增加農民收入的新動能。但在發展中也存在著一些限制和約束，其中越來越突出的是建設用地的短缺問題。圍繞鄉村旅游建設用地存在哪些限制、如何破解，代表們紛紛建言獻策。

用地難已成為鄉村旅游發展瓶頸

“如果嚴格按照農村宅基地管理政策執行，農民用于旅游接待的房屋十分有限，鄉村旅游產業幾乎沒有進一步發展的空間。”全國人大代表、西南大學資源環境學院教授謝德體分析了鄉村旅游住房用地面臨的問題，以農戶為主體的鄉村旅游接待房屋及配套場地的建設用地，仍然在農民宅基地的政策框架內配置，目前我國農村宅基地配置只考慮農民居住功能，沒有考慮鄉村旅游發展功能。

全國人大代表、河北省總商會副會長田純剛則關注了農用地上建設配套設施的問題。他說，受到“農用地農業使用”原則的制約，在新建鄉村旅游項目中存在與規劃銜接的問題，農用地周邊無配套建設用地規劃，項目難以落地，甚至部分項目建成后即成為違建。而且，現有鄉村旅游設施存在分布零散、設施簡陋的問題，受土地政策影響，農戶不敢增加投入進行提檔升級。此外，在部分農業觀光景區，因歷史形成的違法用地問題而陷入發展困局，陳舊的建筑物及配套設施不能翻建更新。

“無論是鄉村旅游發展，還是其他形式的產業規模化發展，共同繞不開的一個問題就是農業附屬設施用地以及配套設施用地的限制，這一問題已經嚴重阻礙了農業現代化的發展。”全國人大代表、山西省原平市子干鄉子干村黨支部書記栗翠田說。

浙江省德清縣阜溪街道五四村通過種植苗木、花卉等，發展起鄉村旅游，成為“中國美麗鄉村”，每年吸引來大批游客。全國人大代表、五四村黨總支書記孫國文說：“今年中央一號文件是謀劃新時代鄉村振興的頂層設計，其中在‘強化鄉村振興制度性供給’中提到‘深化農村土地制度改革’引起了我強烈的共鳴，我們村在做好美麗鄉村文章、發展美麗鄉村經濟中遇到的農村建設用地指標不足的問題，需要尋找解決的路徑。”

法律中應作出明確規定

“現行法律法規和政策體系受傳統農業觀念的影響，嚴重滯后于現代農業發展的現實需要。”田純剛說。現行《土地管理法》沒有考慮發展鄉村旅游對于農業生產用地旅游配套設施建設的需求。在《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》中把以農業為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農家樂排除在設施農業用地之外，而是作為建設用地進行管理。其他一些規定，雖然對鄉村旅游的建設用地作出規定，但在實際操作中，往往也存在諸多限制，難以實現大的突破。

“農村集體建設用地管理制度和政策總體較粗放。”謝德體說，在現行農村建設用地管理制度框架內，沒有從制度或政策安排上把鄉村旅游建設用地作為一種獨立的農村建設用地類型。這類建設用地也就缺乏合法身份，政府土地配置缺乏政策法規依據，相對于旅游地產來說，農民或其他中小投資人也沒有合法、有償取得集體建設用地的渠道。以農戶為主體的鄉村旅游接待房屋及配套場地的建設用地，仍然在農民宅基地的政策框架內配置。

田純剛對修訂《土地管理法》提出了建議，應明確規定“符合土地利用總體規劃的集體經營性建設用地，集體土地所有權人可以采取出讓、租賃、作價出資或者入股等方式由單位或者個人使用”，為發展規模型鄉村旅游提供用地支持。農村集體經濟組織以外的單位和個人，可依法通過承包經營流轉的方式，使用農民集體所有的農用地、未利用地，從事與旅游相關的種植業、林業、畜牧業和漁業生產。

相關用地政策應提高針對性

浙江省武義縣在發展花田小鎮鄉村旅游項目中，進行了大膽嘗試，相關的做法也得到省級主管部分的認可與批復。武義縣主管部門采取“點對點”批復的方式，對花田小鎮鄉村旅游用地進行了批準，允許在項目內的多個點位，建設廁所、休息亭等小型建筑物，并規定使用年限。全國人大代表、浙江省武義縣柳城畬族鎮青坑村村委會主任俞學文說：“這種‘點對點’的批復方式，是一種精準操作模式，不僅規定了建設面積，還對具體的建設點位進行了規定，同時規定了使用時間。如果有一天停止運營了，還需要把相關設施拆除，對土地進行恢復。”

田純剛建議，在嚴控設施農業附屬設施用地和配套設施用地總指標的基礎上，應適度放寬適用范圍，增加辦公用房、小型停車場、餐飲住宿等用途。取消非基本農田范圍內的設施農業“建筑物(構筑物)盡量采用簡易結構”的規定，鼓勵建設規劃布局合理、科技水平高、使用壽命長，集節地、節水、節能、綠色環保特征為一體的農業生產和附屬、配套設施。

謝德體對加強監管和管理提出了建議，應明確負面清單，這一部分建設用地只能用作與鄉村旅游相關的自營性經營房屋及配套設施建設，不能開發住宅商品房，不能炒買炒賣集體建設用地。還要建立相關配套制度，包括建立產權變更登記制度、土地出讓收益分配制度、相關稅費制度、風險防控制度等，切實保護土地所有者、使用者及經營者的合法權益。

“建議允許農村集體建設用地指標就近跨村流轉。”孫國文說，為實現同一區域村與村之間的均衡發展和共同富裕，建議參考農村承包土地經營權流轉的方式，對農村集體經營性建設用地指標就近跨村進行流轉，推動指標向資源稟賦較好的村集中，用于發展休閑觀光農業和鄉村旅游項目，流轉可采用土地或流轉指標作價入股分紅、固定土地或流轉指標租金等形式。