中國財政科學(xué)研究院連續(xù)第三年就地方財政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)布報告。報告認(rèn)為，地方財政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的風(fēng)險在快速變形，且日趨復(fù)雜化，建議從整體上把握公共風(fēng)險，強(qiáng)化財政、金融和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險統(tǒng)籌管理，從改革和政策入手，打通各種風(fēng)險治理之間的壁壘和屏障。
近日，中國財政科學(xué)研究院(以下簡稱“財科院”)發(fā)布的2017年地方財政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)研報告顯示，地方財政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行平穩(wěn)，總體上向積極方向發(fā)展，但隨著內(nèi)外環(huán)境的變化以及各項改革的推進(jìn)，地方財政金融風(fēng)險出現(xiàn)了一系列新情況和新變化。
經(jīng)濟(jì)增長韌性與質(zhì)量均提升
報告指出，一些問題值得高度關(guān)注。比如，政府與市場邊界尚不清晰，財政事權(quán)范圍不確定;公共服務(wù)外溢性明顯的領(lǐng)域，其事權(quán)劃分難度較大;基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和分擔(dān)方式有待完善
報告表示，2017年前3季度全國GDP增速為6.9%，經(jīng)濟(jì)增長的韌性和質(zhì)量都在提升。“從經(jīng)濟(jì)增速來看，西部地區(qū)增速最高，東部地區(qū)與全國平均水平持平，但支撐各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動能不同，新舊動能轉(zhuǎn)換速度不一。”財科院院長劉尚希介紹。
東部地區(qū)新舊動能轉(zhuǎn)換速度加快。東部地區(qū)新舊動能轉(zhuǎn)換加快表現(xiàn)在高技術(shù)更迭快、業(yè)態(tài)多元、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、產(chǎn)品發(fā)展個性、要素成果分享等方方面面，創(chuàng)新在技術(shù)、產(chǎn)品、市場、商業(yè)模式等各個層面全面體現(xiàn)。
西部地區(qū)仍以投資(尤以政府投資)拉動，新舊動能轉(zhuǎn)換呈點狀突破。近年來，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速位居全國之首，固定資產(chǎn)投資增速也位居全國之首。如2016年，西部地區(qū)GDP增速平均為8.2%，同年的固定資產(chǎn)投資增速為12.2%。
相比較而言，西部地區(qū)新舊動能轉(zhuǎn)換呈“點”狀突破。如貴州的“大數(shù)據(jù)”發(fā)展戰(zhàn)略“異軍突起”。2017年前3季度，貴州全省規(guī)模以上互聯(lián)網(wǎng)和相關(guān)服務(wù)，軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)營業(yè)收入分別比上年同期增長40.7%和20.7%。
東北地區(qū)消費(fèi)穩(wěn)步提高。2016年至2017年前3季度，東北經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中有進(jìn)，總體已呈增勢。從拉動經(jīng)濟(jì)因素來看，消費(fèi)保持平穩(wěn)增長，除遼寧省增速放緩?fù)猓渌麅墒∠M(fèi)始終保持穩(wěn)定較快增長。
財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革是財稅體制改革重要內(nèi)容之一。從調(diào)研情況看，各地均按照中央要求，積極推進(jìn)財政事權(quán)與支出責(zé)任改革，制定了改革實施方案。例如，西部的陜西省以文件形式明確了改革的時間表和路線圖，貴州省完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，注重新增改革因素對市縣財力的影響。東北地區(qū)適度加強(qiáng)了省的財政事權(quán)，保障了市(縣)履行財政事權(quán)，減少并規(guī)范了省與市共同財政事權(quán)，建立了財政事權(quán)劃分動態(tài)調(diào)整機(jī)制。
此外，一些問題值得高度關(guān)注。比如，政府與市場邊界尚不清晰，財政事權(quán)范圍不確定;公共服務(wù)外溢性明顯的領(lǐng)域，其事權(quán)劃分難度較大;基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和分擔(dān)方式有待完善。
財政運(yùn)行風(fēng)險日趨復(fù)雜
報告認(rèn)為，財政能力背后隱藏著風(fēng)險，比如地方財政自給率呈下降趨勢;支出剛性越來越大，財政“托底”風(fēng)險隨之加大
“同時，我們也發(fā)現(xiàn)地方財政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的風(fēng)險在快速變形，且日趨復(fù)雜化。”劉尚希說。從橫向區(qū)域維度來看，一些指標(biāo)在東、中、西和東北地區(qū)之間表面上趨同，但實際發(fā)展質(zhì)量差距很大，經(jīng)濟(jì)區(qū)域分化出現(xiàn)新特征。從縱向時間維度來看，一些財政經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)看似在變好，實質(zhì)是風(fēng)險隱藏或者變形。
報告分析了經(jīng)濟(jì)區(qū)域分化出現(xiàn)的一些新特征。比如，各區(qū)域一二三產(chǎn)業(yè)比例趨同，但實際質(zhì)量差距明顯。東部地區(qū)因較早實施產(chǎn)業(yè)升級、科技創(chuàng)新，以及在教育、研發(fā)等領(lǐng)域的持續(xù)高投入，其第三產(chǎn)業(yè)保持高增長，為經(jīng)濟(jì)增長提供了新動能，也成為其經(jīng)濟(jì)的主要支撐。中部和西部地區(qū)二產(chǎn)和三產(chǎn)基本保持穩(wěn)定，在一定程度上反映了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的成效。東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“被動優(yōu)化”，在經(jīng)濟(jì)不景氣背景下第一和第二產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)不同程度的萎縮，導(dǎo)致企業(yè)與勞動力轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)，形成一產(chǎn)二產(chǎn)下降，三產(chǎn)上升的局面。
報告認(rèn)為，財政能力背后隱藏著風(fēng)險，比如地方財政自給率呈下降趨勢;支出剛性越來越大，財政“托底”風(fēng)險隨之加大。“基本公共服務(wù)支出呈剛性增長態(tài)勢，加之應(yīng)對環(huán)境修復(fù)治理、人口老齡化、城鎮(zhèn)化以及補(bǔ)短板等都需要增加財政支出，一些地方收支矛盾已經(jīng)十分尖銳，一些縣區(qū)確保工資發(fā)放都成了難題，財政運(yùn)行風(fēng)險上升。”劉尚希說。
國家統(tǒng)計局統(tǒng)計科學(xué)研究所所長萬東華認(rèn)為，對財政支出規(guī)模應(yīng)適當(dāng)控制，“既然經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速、財政收入增速都在放緩，那就要壓縮那些不該支出的項目，改善民生支出”。
國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部部長陳昌盛強(qiáng)調(diào)，要高度關(guān)注地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)大的問題。“地方變相借債和違規(guī)違法借債的現(xiàn)象，包括PPP、產(chǎn)業(yè)基金中的違規(guī)操作，都需要引起高度關(guān)注。”他說。
提升化解風(fēng)險綜合能力
當(dāng)前所面臨的公共風(fēng)險不能從哪一個領(lǐng)域孤立地看，財政風(fēng)險、金融風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險之間是相互轉(zhuǎn)化和相互穿透的。因此，必須從整體上把握公共風(fēng)險，提升化解公共風(fēng)險的能力
當(dāng)前各種風(fēng)險存在的深層次原因是什么?報告認(rèn)為，這源于“風(fēng)險大鍋飯”和“小馬拉大車”情況的存在。
劉尚希解釋說，經(jīng)過多年財政改革，激勵機(jī)制已建成，但構(gòu)建風(fēng)險約束(分擔(dān))機(jī)制還只是剛剛破題。“風(fēng)險大鍋飯”情況依然存在，這導(dǎo)致公共風(fēng)險擴(kuò)大，最后不得不由政府財政來兜底。“小馬拉大車”的情況，一方面是地方政府尤其是基層政府財力與事權(quán)不匹配，導(dǎo)致其“財力小馬”拉“支出大車”;另一方面是基層政府財政能力與事權(quán)不匹配，導(dǎo)致“能力小馬”拉“辦事大車”。
對于如何更好防范和化解風(fēng)險，報告建議，應(yīng)準(zhǔn)確把握財政、金融和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險三者關(guān)系，提升化解風(fēng)險的綜合能力。“當(dāng)前所面臨的公共風(fēng)險不能從哪一個領(lǐng)域孤立地看，財政風(fēng)險、金融風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險之間是相互轉(zhuǎn)化和相互穿透的。因此，必須從整體上把握公共風(fēng)險，提升化解公共風(fēng)險的能力。”劉尚希表示，需要從改革和政策入手，打通各種風(fēng)險治理之間的壁壘和屏障。
報告建議，首先加快要素市場化改革，促進(jìn)金融“血液”有效循環(huán)。目前，要素市場并沒有完全市場化，還受很多的體制機(jī)制束縛。在這種情況下，市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用就大打折扣。同時，全要素生產(chǎn)率、勞動生產(chǎn)率、潛在的經(jīng)濟(jì)增長率都會因此而受到影響，最終導(dǎo)致整個社會公共風(fēng)險上升。
“在要素改革中，利率的市場化改革是關(guān)鍵。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，資金或金融是經(jīng)濟(jì)的血液，利率沒有實現(xiàn)市場化，就等于血液不暢通，經(jīng)濟(jì)也就會產(chǎn)生重大風(fēng)險。金融體制改革的一個重要方面是監(jiān)管體制的改革，具體來說就是要弱化對資金的監(jiān)管，同時強(qiáng)化對風(fēng)險的監(jiān)管。”劉尚希說。
其次，報告建議推動政府治理改革，警惕政府自身制造風(fēng)險或產(chǎn)生“合成謬誤”。“所謂合成謬誤，就是對局部說來是正確的東西，對總體而言不一定是正確的。”劉尚希解釋，當(dāng)前我國宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定和實施過程中一個問題是，大量政策是各級各部門從自身角度出發(fā)制定出臺的，從各自部門角度看也許是有道理的，但每個部門都認(rèn)為各自所為是正確的事情，合在一起可能就是錯誤的。
報告建議，宏觀政策應(yīng)致力于維護(hù)市場公平競爭的環(huán)境，促進(jìn)市場決定性作用的發(fā)揮，即為產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的市場環(huán)境，建設(shè)統(tǒng)一公平的市場體系，充分發(fā)揮市場發(fā)現(xiàn)價格、配置資源、公平競爭、自動出清的作用，防范和避免宏觀經(jīng)濟(jì)政策實施過程中的“合成謬誤”。
此外，報告還建議，發(fā)揮財政在治理中的基礎(chǔ)性作用，強(qiáng)化財政、金融和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險統(tǒng)籌管理。“系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范與危機(jī)救助，財政與貨幣當(dāng)局缺一不可。應(yīng)充分借鑒歐美國家財政監(jiān)管經(jīng)驗，發(fā)揮財政在財務(wù)信息方面的優(yōu)勢，在金融穩(wěn)定及金融監(jiān)管過程中，發(fā)揮財政的獨特作用。”劉尚希表示。
