福彩黑幕：在彩票法缺席的日子里

近年來，福利彩票銷售額逐年攀升，但其銷售、開獎、公益金去向等環節屢屢受到公眾質疑。此次福彩領域發生系統性腐敗，再次引發公眾種種猜測

法治周末見習記者 孟偉

“我自己犯的錯誤，包括違法犯罪，使自己身敗名裂……”中國福利彩票發行管理中心原主任鮑學全在鏡頭前懺悔道。

近日，中央紀委網站發布了4名中國福利彩票發行管理中心(以下簡稱“福彩中心”)官員的懺悔視頻，中心原主任鮑學全、王素英，原副主任王云戈、馮立志，4人出現在公眾視野前，面對鏡頭時已不見昔日大權在握的神采。

視頻公布后不久，各大社交網站傳出“福彩中心相關人員貪腐1360億元”的消息，瞬間激起輿論波瀾。11月13日，駐民政部紀檢監察組澄清，關于14名官員共貪污1360億元的消息為謠言，具體數據不便公開。

近年來，福利彩票銷售額逐年攀升，但其銷售、開獎、公益金去向等環節屢屢受到公眾質疑。此次福彩領域發生系統性腐敗，再次引發公眾種種猜測。

被踢爆的“中彩在線”窩案

公開資料顯示，黨的十八大以來，福彩中心先后5名主任或副主任落馬，民政系統至少已有14名官員因涉福彩領域問題被查處。如此大規模地涉嫌貪腐，在最近幾年反腐行動中被查出的腐敗大案中也不多見。

被福彩腐敗案拉下馬的，除了懺悔視頻中的4名主角之外，民政部原部長李立國、原副部長竇玉沛、駐部紀檢組原組長曲淑輝、中國老齡協會原會長陳傳書等在內的4名黨組成員先后被問責。

官方雖未透露具體犯案手法與涉案金額，但法治周末記者梳理發現，福彩中心負責人連續落馬，或與中彩在線有關。

11月9日，《中國紀檢監察報》發文稱，福彩中心領導班子違反彩票管理條例，集體研究同意中彩在線年度分紅，造成國有資產巨額損失。其中還提到，民政部黨組對福彩中心監督管理缺失，放任黨員干部被不法商人“圍獵”，導致福彩領域發生系統性腐敗。

中紀委對福彩中心落馬官員違紀的認定，也讓人回想到三年前引發彩票反腐風暴的“賀文案”。

2015年5月15日，《經濟參考報》刊發文章《福彩曝黑幕中彩在線高管涉數十億利益輸送》，直指中彩在線違規運營和利益輸送問題。文章中披露，中彩在線公司已由名義上的國有控股企業，悄然轉變為高管掌控的個人“財富帝國”。

同年7月，文章作者王文志向財政部實名舉報中彩在線嚴重違規運營問題。王文志舉報稱，60%的股權看似分散在不同公司手中，而這些公司背后的最大持股人均是中彩在線總經理賀文，使得中彩在線名義上為國有控股，實際已被賀文個人曲線掌控。

公開資料顯示，此次懺悔視頻中福彩中心的兩位原副主任馮立志、王云戈都曾任中彩在線董事長一職，鮑學全、王素英分別任福彩中心主任的職務。很難想象，賀文通過隱秘持股方式控制中彩在線，福彩中心會毫不知情。

該報道爆料稱，2002年至2014年，中彩在線的網絡彩票銷售額達到1400億元，中彩在線總經理賀文個人非法獲利27億元，利用職權隱瞞監管部門向其“關聯方”輸送利益，涉及金額達數十億元。

賀文部分利益輸送的事實被得以證實。2016年1月，中紀委公布，財政部原副部長王保安因涉嫌嚴重違紀正接受組織調查。隨后，王保安的妻子霍肖宇及其3個弟弟一同被帶走調查。據司法材料顯示，霍肖宇稱，賀文曾為其實際控制的公司彩票業務審批的便利，給予王保安及霍肖宇一套位于北京市海淀區價值84萬余元的房產。

2016年4月，賀文被帶走調查。賀文被查后不久，福彩中心原主任鮑學全被帶走調查，隨后牽涉其中的多名福彩中心負責人接連被調查至今。

資金使用、彩票造假引質疑

2015年6月25日，我國第一份針對彩票行業的審計公告由國家審計署發布。公告顯示，彩票資金在使用、管理、監督方面存在一些問題。公告中稱，審計查出虛報套取、擠占挪用、違規采購、違規購建樓堂館所和發放津貼補貼等違法違規問題金額169.32億元，占抽查資金總額的25.73%。

彩票行業的違法違紀問題不僅集中在彩票銷售環節還包括資金使用環節。如個別彩票主管部門和彩票機構的工作人員利用職務便利，在行政審批、開展業務合作等環節非法牟利；個別單位和人員在管理彩票資金過程中，通過弄虛作假等方式侵占彩票資金等。這其中就不得不提及“彩票領域首例死刑案件”

審計發現，。

2012年，曾帶領青島獲得全國彩票銷量“七連冠”的青島福彩中心主任王增先被判處死刑。王增先在擔任青島福彩中心主任13年期間，青島市福利彩票發行中心曾60余次受到國家、省、市有關部門表彰獎勵，他在當時被稱為最有前途的“第一主任”。2012年，法院以貪污罪、受賄罪、單位受賄罪判處王增先死刑，緩期二年執行，并處沒收個人財產人民幣500萬元。

裁決文書顯示，王增先任職青島福彩中心主任期間利用職務便利，收受北京美華公司利益，使其介入福彩大廈的建設;曾代表青島福彩中心向北京美華公司、深圳思樂公司索賄。也有消息稱，王增先曾將發行彩票募集的福利基金肆意揮霍，購買豪華游艇、投資酒店。

雖然官方沒有明確公布彩票問題資金的具體流向，但根據近些年彩票領域不斷曝出的負面新聞也可見端倪。

14年前公眾第一次開始質疑彩票的真實性。2004年，陜西省西安市，發生了一起一波三折的“寶馬彩票造假案”。

2004年3月23號，19歲的劉亮買了一張即開型體育彩票，刮出了當場最高獎項，價值48萬元的寶馬轎車一輛，隨后主辦方組織劉亮坐上寶馬車，圍繞西安市巡游了3個小時，可次日西安市體育彩票管理中心卻稱劉亮所持彩票為假票，暫緩兌獎。隨后劉亮爬上了7米高的廣告牌。

后來央視參與調查并發現當時西安市即開型彩票的銷售其實早已被“承包”出去了。這一結果驚動了西安警方，當年4月，西安警方調查發現此案產生的4位寶馬大獎得主中有兩位中獎者的身份信息、聯系電話為虛假信息，而其中一位中獎者劉曉莉在開獎前曾多次與彩票銷售負責人孫承貴聯系。隨后劉曉莉承認在開獎前已經和彩票銷售負責人孫承貴聯系并保證能夠抽到特等獎，也證實當期除了劉亮，其他所有特等獎得主都是“托兒”，整個即開型彩票發售就是一場精心籌劃的騙局。

受此事件影響，2004年5月17日，國家體育總局在全國范圍內停止銷售即開型體育彩票，即以禁止的方式堵住了即開型彩票的漏洞。

公益金使用不透明

據新華社報道，自1987年福利彩票發行銷售以來至2017年年底，我國福利彩票累計發行銷售17950多億元，為國家籌集公益金超過5370億元。

2015年，財政部出臺的《關于進一步規范和加強彩票資金構成比例政策管理的通知》，明確要求彩票公益金的比例最低都不得低于20%。但如此龐大的收入到底用于何處，官方提供的資料相當有限，但卻多次被曝出違規使用的問題。

2014年年底，國家審計署發布的公告顯示，民政系統涉及違規使用福彩公益金和福彩發行費約42.7億元。2017年，民政部公布的巡視整改報告顯示，2012年至2014年10月，部分省(市、區)通過編造虛假項目、提供虛假資料等方式，套取、擠占挪用、違規改變福利彩票公益性用途資金。

近年來，彩票公益金被違規使用的新聞也屢見不鮮。

2015年，陜西省民政廳被發現違反福利彩票公益金專款專用規定，2006年至2011年間變相挪用彩票公益金6000萬元，將救災中心大樓先后向兩家公司出租用于酒店經營。

2009年，上海市用于場館改造公益金共計1643萬元，但有543萬元用在場館辦公房改造及場館出租房屋的修繕、辦公設備購置等方面，超范圍使用。

2003年，財政部門派出的檢查組發現，烏魯木齊市民政局從1998年開始，打著修建“軍供大廈老年公寓”的名義，向市財政局申請下撥公益金，用于民政局的下屬單位軍供大廈基本建設，賓館建成后，主要用于對外經營。4年時間，向軍供大廈提供工程建設資金共計1197.5萬元。

彩票管理條例規定，國務院財政部門和省、自治區、直轄市人民政府財政部門應當每年向本級人民政府報告上年度彩票公益金的籌集、分配和使用情況，并向社會公告。在民政部、國家體育總局我們可以看到歷年的公益金使用情況報告，但公益金在各地方的使用情況并不明確，年報內容也并不詳盡。

彩票資金的使用問題，在北京師范大學彩票研究中心研究員陳海平看來，各地未形成對彩票行業常規性、強制性的審計，也造成了彩票資金存在大量違規違法問題，“一旦形成了常規性、強制性的審計，審計部門對于地方彩票資金怎么用、用在哪里就能心中有數，彩票行業環境也有望得到一定改善”。

發展過快，立法需要跟上

中國彩票業運行已有30多年，近年來快速發展。僅2017年一年，全國發行銷售彩票4266.7億元。

上海師范大學商學院投資與保險系主任李剛教授向法治周末記者表示，彩票行業出現的問題不僅僅是監管問題：“彩票在近幾十年中發展的速度是超出預期的，彩票發行銷售市場的規模在不斷增大。以前彩票市場規模很小的時候，發行費用、公益資金的規模都很小，問題也不明顯。現在每年彩票發行規模在幾千億元，發行費用動輒幾百億元，一旦出問題，非常容易受關注。”

他還提到，2009年出臺的彩票管理條例至今已有9年，在實施過程中出現的問題沒有及時修訂，在監管和制度方面不夠完善。李剛還強調，由于該條例在法律中的層級過低，導致有時無法成為執法依據，如博彩問題，如果非法彩票的認定具有法律上的依據，相關行政執法部門就可以依法進行查處。

同樣，河南財經政法大學彩票研究所所長馮百鳴也提出，目前亟需將彩票管理條例補充完善，時機成熟應盡快出臺彩票法。對彩票行業新的學術定義、互聯網銷售彩票，基礎工作需要盡快完善。同時他建議，應通過立法確立監管依據，對彩票發行方式、開獎方式等進行監督。“就拿開獎方式來講，賭性跟兩個東西有關系，一個是開獎的速度，開獎速度越快，賭性越強;一個是返獎率，返獎率越高，賭性越強。在立法上，我們可以通過程序正義解決這些問題。”

中國彩票行業沙龍創始人蘇國京也向法治周末記者提出相似的觀點：“福彩領域系列腐敗案暴露出的問題，與彩票法律法規不完善，相關部門責權不清，制度、體制設計的漏洞等諸多問題有關。”

蘇國京認為福彩中心多名官員接連落馬的現象，體現出彩票領域的問題不僅是官員個人的問題，也有體制原因，當務之急是變革彩票管理體制。他介紹到，目前，彩票資金財務管理實行收支兩條線，簡單說就是彩票中心負責收錢，財政、民政或體育總局負責支出，負責收錢彩票發行銷售機構并不知道錢最終會如何支出，也無權過問支出到何方，這也是現行彩票機制弊端的核心所在。權責不清、銷量為王和過分看重部門利益等因素易滋生腐敗。

蘇國京建議，可以按照現行彩票管理條例的責權規定嚴格執行，尤其要對省級彩票中心重新定性、定位，轉為企業化管理，同時提高彩票在審批、公益金使用等方面的公開透明度。蘇國京還特別強調，建議成立國家彩票局或彩監會，推動國家彩票概念的實施，由國家統一管理、支配彩票資金。