5月7日，彭博新聞社援引知情人士消息稱，中國監管機構正在起草金融控股公司管理細則，將首次要求金融控股公司必須獲得中國央行頒發的金融控股公司牌照，持牌經營，并滿足資本充足率要求。

彭博稱，部分旗下擁有跨兩個金融行業的機構，例如螞蟻金服，必須向中國央行申請金融控股公司牌照。適用新要求的機構應還包括中信集團、光大集團等金融控股公司。

關于如何監管金控公司，今年“兩會”期間，央行多位地方分支機構負責人針對這一主題密集發言，我們摘取精華部分——

在中國實踐中已發展形成了兩大類具有金融控股公司特點的機構：第一類是由金融機構通過投資其他行業金融機構形成綜合化金融集團。第二類是由非金融企業投資控股兩種或兩種以上類型金融機構，也具有金融控股公司特征。部分非金融企業熱衷于投資金融業，風險隔離機制缺失，風險隱蔽性強，不當干預金融機構經營，一些領域金融風險有所累積和暴露，嚴重損害了金融機構和投資者的權益。

截至2016年末，有近70家中央企業擁有各類金融子公司共150多家，有28家民營企業持有5家以上金融機構的股權。

部分金控公司風險聚集——主要表現為：

一是存在虛假出資或者循環注資，資本約束弱化，資產規模短期內急劇擴張，杠桿異常增加;

二是通過名下金融機構進行關聯交易，套取大量資金擴充資本，或沖擊資本市場秩序，或將資金轉移海外，“掏空”金融機構;

三是通過復雜的股權安排和金融運作，濫用大股東權利，隱匿架構和實際控制人，規避金融監管，政策套利;

四是占用主業資源盲目擴張金融業務，導致脫實向虛，加大了金融業和實業之間的風險交叉和傳遞。

此外，部分金控公司的盲目發展加大了系統性金融風險。由于金融控股公司業務領域多元、資產規模龐大、組織架構復雜，實際上已成為系統重要性金融機構。以“明天系”控股公司為例，其持股的金融機構多達44家，其中銀行17家、保險9家、證券8家、信托4家、基金3家、期貨2家、金融租賃1家;其所控股的金融機構資產規模合計超過3萬億元，相當于我國一家中型金融機構的資產規模，同時由于其業務活動相互交叉、關聯，其業務復雜程度又高于一般的金融機構，具有明顯的系統重要性特征。

如何監管？

國際上對金融控股公司的監管制度主要有兩類，一種是美國以功能監管為主的金融監管制度(傘形監管模式)，另一種是英國的統一監管制度。

傘形監管框架即中央銀行居于傘頂，負責對金融控股公司法人主體風險管理和金融業的穩健運營進行全面監管評價，而各監管機構作為傘骨對金融控股公司中子公司仍沿用分業監管模式。既發揮了行業監管者的監管優勢，又能有效應對金融創新等對監管的挑戰;傘頂與傘骨等方面的協調與信息共享構成傘面，成為金融控股公司母公司層面的統一監管與子公司層面功能監管的重要補充和輔助手段。

從我國實際情況看，傘形監管模式更適合我國國情和金融控股公司穩健發展需要。

全國人大代表白鶴祥：部分金控公司風險突出 建議加快立法

來源：21世紀經濟報道 2018-03-08

今年，總理在政府工作報告中提出，“健全對影子銀行、互聯網金融、金融控股公司等監管”。“兩會”期間，金融控股公司的監管又成了代表委員們熱議的話題。

21世紀經濟報道記者獲悉，十三屆全國人大代表、人民銀行西安分行黨委書記、行長白鶴祥今年的議案之一就是盡快制定《金融控股公司法》。這并不是他第一次提及加快金控公司的立法，白鶴祥曾當選十屆全國人大代表和十二屆全國政協委員，此前他就分別以議案和提案的方式提出類似的建議。

近年來，隨著金融創新步伐的不斷加快和混業經營的逐步發展，實踐中我國已經形成了多種形式的金融控股集團。金融控股公司快速發展的同時，也伴隨著風險增加，特別是部分非金融企業在金融領域盲目投資和擴張，加之法律與相應監管規則的缺失，導致風險不斷積累和暴露。

為此，白鶴祥建議，盡快制定《金融控股公司法》，健全金融控股公司監管規則，加強金融風險防控和化解，確保國家金融安全和穩定運行。

部分金控公司風險隱患突出

近年來，我國部分非金融企業熱衷于投資金融業，形成了事實上的金融控股公司。截至2016年末，有近70家中央企業擁有各類金融子公司共150多家，有28家民營企業持有5家以上金融機構的股權。

在白鶴祥看來，這些非金融企業投資控股金融機構，雖然在一定程度上促進了金融機構股權的多元化，增強了金融機構資本實力，但由于跨領域、跨業態、跨區域甚至跨境經營，相應的金融監管又嚴重缺失，從而逐步暴露出了較大的風險隱患。

主要表現為：一是存在虛假出資或者循環注資，資本約束弱化，資產規模短期內急劇擴張，杠桿異常增加;

二是通過名下金融機構進行關聯交易，套取大量資金擴充資本，或沖擊資本市場秩序，或將資金轉移海外，“掏空”金融機構;

三是通過復雜的股權安排和金融運作，濫用大股東權利，隱匿架構和實際控制人，規避金融監管，政策套利;

四是占用主業資源盲目擴張金融業務，導致脫實向虛，加大了金融業和實業之間的風險交叉和傳遞。

此外，白鶴祥還認為，部分金控公司的盲目發展加大了系統性金融風險。由于金融控股公司業務領域多元、資產規模龐大、組織架構復雜，實際上已成為系統重要性金融機構。以“明天系”控股公司為例，其持股的金融機構多達44家，其中銀行17家、保險9家、證券8家、信托4家、基金3家、期貨2家、金融租賃1家;其所控股的金融機構資產規模合計超過3萬億元，相當于我國一家中型金融機構的資產規模，同時由于其業務活動相互交叉、關聯，其業務復雜程度又高于一般的金融機構，具有明顯的系統重要性特征。

金控公司監管嚴重缺失

白鶴祥認為，與金融控股公司快速發展的現狀相比，我國金融控股公司的立法與監管存在明顯短板，導致其風險難以得到有效防范和化解。

一方面，由于金融控股公司立法欠缺，對金融控股公司的市場準入和風險監管沒有明確的法律規范，其監管處于缺乏上位法依據的“零敲碎打”狀態，尚未形成整體性的框架安排，存在明顯的監管空白。

另一方面，在現行分業監管體制下，金融控股公司的監管責任主體不明確，集團整體和交叉環節容易出現監管盲點和監管空白，各個子公司的監管部門又往往“只見樹木，不見森林”，對其整體風險狀況難以有效把握和判斷。

白鶴祥認為，目前立法的條件已經具備。比如，2008年，國務院批準印發的《中國人民銀行主要職責內設機構和人員編制規定》指出，中國人民銀行負責會同金融監管部門制定金融控股公司的監管規則，并負責監測。

不過，在“鐵路警察，各管一段”的分業監管方式下，相關部門對于金融控股公司的界定、風險程度、監管主體等問題上存在分歧，導致其監管規則難以統籌協調。

2017年第五次全國金融工作會議指出，要求加強金融監管協調、補齊監管短板;設立國務院金融穩定發展委員會，強化人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防范職責。這為制定出臺統一的金融控股公司監管規則、加強金融監管統籌協調、加強系統性金融風險防控提供了監管體制保障。

白鶴祥認為，金融控股公司是混業經營的重要形式，其結構和風險遠比一般的金融機構復雜。為促進金融控股公司規范發展，很多國家或地區都對其有專門的立法。

如美國的《銀行控股公司法》和《金融服務現代化法》、歐盟的《金融集團監管指令》、日本的《金融控股公司整備法》、韓國的《金融控股公司法》、我國臺灣地區的“金融控股公司法”等。

為此，白鶴祥建議全國人大或國務院法制辦盡快制定金融控股公司法。他表示，“立法是加強監管的重要基礎和保障”。應盡快立法，明確金融控股公司的定義、市場準入、公司治理、資本充足、關聯交易等監管要求，建立相應的監管機制，為實現金融控股公司的有效監管提供法律依據。同時，為確保法律體系的有序銜接，建議對《商業銀行法》《證券法》《保險法》等法律的相關條款進行同步修改。

建立“防火墻”及加重、股東責任

由于金融控股公司內部股權結構復雜，多家子公司或各個子公司之間可能交叉持股，導致其集團內部企業之間高管人員交叉兼職。同時，為發揮金融控股公司的協同效應和規模經濟，金融控股公司內部必然存在內部交易。

因此，為解決股權結構復雜及內部交易的風險問題，白鶴祥建議，各國或地區的金融控股公司法律 都通過設立防火墻機制來隔離風險。

如美國針對金融控股公司設立的防火墻包括資本防火墻、法人分離防火墻、內部交易防火墻、人事防火墻以及金融控股公司內部保險公司和銀行之間的防火墻等。日本等國的金融控股公司法律也有類似的制度。

此外，白鶴祥還認為，應加大對金控公司的股東責任約束。“按照傳統的公司法，公司股東對公司只承擔有限責任，但由于銀行等金融機構在經濟體系中的特殊地位，金融控股公司存在很大的道德風險，其通過內部復雜的結構有可能將損失轉嫁給債權人乃至社會。”

為避免此類問題的發生，就要對有限責任制度進行適當調整，建立加重責任制度，即要求金融控股公司對缺乏償付能力的子公司負有資本協助義務，或對特殊機構因子公司破產而遭受的損失進行適當賠付。

如我國臺灣地區的“金融控股公司法”規定，“金融控股公司之銀行子公司、保險子公司或證券子公司未達主管機關規定之最低資本適足性比率或發生業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務或有損及存款人利益之虞時，金融控股公司應協助其回復正常營運”，即賦予金融控股公司在子公司出問題時有救助的義務。同時，監管機構也可以行政命令的方式要求金融控股公司履行其對子公司的救助義務。

為確保金融控股公司的穩健經營，白鶴祥還建議，《金融控股公司法》應建立相應的審慎監管規則，包括資本充足率、關聯交易、治理結構、信息披露等。

央行上海總部副主任金鵬輝：建議加快金融控股公司監管立法

2018-03-06 18：41：00　來源： 澎湃新聞(上海)

當前金融控股公司金融風險累積暴露和監管缺失的現實，全國政協委員、中國人民銀行上海總部副主任兼上海分行行長、國家外匯管理局上海分局局長金鵬輝在提案中建議， 加快金融控股公司監管立法，明確中國人民銀行對金融控股公司的監督管理職責，抓住問題突出金融控股公司分類施策，以資本金來源和防止不當關聯交易為重點，加強對股東的穿透監管，切實防范金融控股公司風險。

金鵬輝在提案中稱，目前，在中國實踐中已發展形成了兩大類具有金融控股公司特點的機構：第一類是由金融機構通過投資其他行業金融機構形成綜合化金融集團。第二類是由非金融企業投資控股兩種或兩種以上類型金融機構，也具有金融控股公司特征。部分非金融企業熱衷于投資金融業，風險隔離機制缺失，風險隱蔽性強，不當干預金融機構經營，一些領域金融風險有所累積和暴露，嚴重損害了金融機構和投資者的權益。

這份由金鵬輝首倡，中國銀聯董事長葛華勇、中國人民銀行杭州中心支行行長殷興山、上海市金融辦副主任解冬附議的提案中指出，在目前的分業監管體制下，各監管部門在金融控股公司的定義、類型、風險程度、監管主體等問題上存在一定分歧，監管盲點和監管缺失導致金融控股公司風險不斷累積。

為此，這份題為《關于制定出臺金融控股公司監管辦法的建議》共提出了四點建議：

一是加快金融控股公司監管立法。按照急用先行原則，可由國務院金融穩定發展委員會辦公室(人民銀行)牽頭制定相關規則。短期看，可以以中國人民銀行令的形式，出臺《金融控股公司監管辦法》。從長期看，為從根本上提高金融控股公司監管規則的法律層級，宜由國務院頒布《金融控股公司監管條例》，將金融控股公司監管納入到整體監管架構體系中。監管主要內容包括對金融控股公司進行市場準入審批;股東、資金來源審查;對金融控股公司董事、監事和高級管理人員的任職資格進行核準;對金融控股公司進行現場檢查和非現場監管：對違法違規行為進行行政處罰;對違反有關監管規定的公司和個人采取行政強制措施等。

二是明確人民銀行對金融控股公司的監督管理職責。針對金融控股公司監管漏洞，研究建立統籌監管的監管架構。全國金融工作會議明確要求，“嚴格規范金融綜合經營和產融結合，人民銀行負責金融控股公司等金融集團的基本規則制定、監測分析和并表監管”。人民銀行“三定”方案也要求，人民銀行負責會同金融監管部門制定金融控股公司的監管規則。因此，應依法賦予人民銀行對金融控股公司的監督管理職責，將其作為對金融控股公司實施機構監管和宏觀審慎監管的主監管機構，同時行業監管部門負責對金融控股公司子公司的監管。