《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，硬化地方政府預(yù)算約束，堅(jiān)決制止無(wú)序舉債搞建設(shè)，規(guī)范舉債融資行為。積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，決不允許新增各類(lèi)隱性債務(wù)。

3月6日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)“《指導(dǎo)意見(jiàn)》”)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》旨在貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)“關(guān)于加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督職能”的要求，實(shí)現(xiàn)人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展。

意見(jiàn)指出，按照黨中央改革部署要求和預(yù)算法、監(jiān)督法規(guī)定，人大對(duì)支出預(yù)算和政策開(kāi)展全口徑審查和全過(guò)程監(jiān)管，包括五大主要內(nèi)容：支出預(yù)算的總量和結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目、部門(mén)預(yù)算、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)。

意見(jiàn)指出，全國(guó)人大及其常委會(huì)、地方各級(jí)人大及其常委會(huì)，為了履行上述職能，未來(lái)可以采用專(zhuān)題調(diào)研、就重大事項(xiàng)或特定問(wèn)題組織調(diào)查、開(kāi)展預(yù)算專(zhuān)題審議、推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作等多種程序和方法。

北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，指導(dǎo)意見(jiàn)強(qiáng)化、細(xì)化了人大對(duì)預(yù)決算的審查監(jiān)督職權(quán)，能促進(jìn)預(yù)算法、監(jiān)督法的有效實(shí)施。人大監(jiān)督重點(diǎn)拓展到支出預(yù)算和政策，能更好地發(fā)揮人大在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上的重要作用，還能防范化解經(jīng)濟(jì)中系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)反腐敗也有意義。

劃定五大主要內(nèi)容

審查批準(zhǔn)預(yù)算、決算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行是憲法和預(yù)算法、監(jiān)督法等法律賦予全國(guó)人大及其常委會(huì)、地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)。

“人大一直擁有對(duì)預(yù)決算的審查監(jiān)督權(quán)，十八屆三中全會(huì)之后，人大監(jiān)督思路出現(xiàn)變化，原來(lái)對(duì)預(yù)決算的審查監(jiān)督重點(diǎn)在是否實(shí)現(xiàn)收支平衡，后來(lái)拓展到支出預(yù)算和政策上來(lái)。”武漢大學(xué)法學(xué)院教授熊偉對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。

十八屆三中全會(huì)決定提出，要改進(jìn)預(yù)算管理制度。其中，包括“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”。

熊偉指出，原來(lái)人大對(duì)預(yù)算的審查，收支平衡是重要指標(biāo)，但真正重要的是錢(qián)花到哪里去了。如何花錢(qián)代表了政策導(dǎo)向，哪里該多花，哪些該少花，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策的調(diào)整都能在預(yù)算中體現(xiàn)出來(lái)，即預(yù)算安排不是隨心所欲的，是需要根據(jù)施政方針來(lái)。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，人大對(duì)支出預(yù)算和政策開(kāi)展全口徑審查和全過(guò)程監(jiān)管，主要包括五大內(nèi)容，分別是支出預(yù)算的總量和結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目、部門(mén)預(yù)算、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)。

比如審查支出預(yù)算總量，重點(diǎn)審查預(yù)算安排是否符合黨中央確定的年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國(guó)家宏觀調(diào)控總體要求、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相關(guān)規(guī)劃、中期財(cái)政規(guī)劃，審查支出政策的可持續(xù)性，更好發(fā)揮政府職能作用。

硬化地方政府預(yù)算約束

政府債務(wù)為其中重要內(nèi)容。《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，硬化地方政府預(yù)算約束，堅(jiān)決制止無(wú)序舉債搞建設(shè)，規(guī)范舉債融資行為。結(jié)合地方政府債務(wù)規(guī)模、全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等情況，合理評(píng)估全國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平。積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，決不允許新增各類(lèi)隱性債務(wù)。

地方政府債務(wù)審查監(jiān)督要重點(diǎn)審查地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理的情況;要根據(jù)各地的債務(wù)率、利息負(fù)擔(dān)率、新增債務(wù)率等風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，結(jié)合債務(wù)資金安排使用和償還計(jì)劃，評(píng)價(jià)地方政府舉債規(guī)模的合理性。

除支出外，《指導(dǎo)意見(jiàn)》也指出，要加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算收入編制的審查，政府預(yù)算收入編制要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與財(cái)政政策相銜接，根據(jù)經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整等因素科學(xué)預(yù)測(cè)。強(qiáng)化對(duì)政府預(yù)算收入執(zhí)行情況的監(jiān)督，推動(dòng)嚴(yán)格依法征收，不收“過(guò)頭稅”，防止財(cái)政收入虛增、空轉(zhuǎn)。

近年來(lái)，圍繞上述五方面監(jiān)督工作，全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)展開(kāi)相關(guān)工作。

比如早在2015年12月份的全國(guó)人大常委會(huì)上，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)報(bào)告了“國(guó)務(wù)院關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況”，全國(guó)人大預(yù)工委還遞交了“關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的調(diào)研報(bào)告”，供人大常委會(huì)委員審議討論。

在2016年12月份的全國(guó)人大常委會(huì)上，財(cái)政部部長(zhǎng)肖捷報(bào)告了“國(guó)務(wù)院關(guān)于深化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革情況”，由人大常委會(huì)委員討論審議當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付改革的進(jìn)展、問(wèn)題和后續(xù)推進(jìn)方向。

此外，近年來(lái)8月份的全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)聽(tīng)取年中預(yù)算執(zhí)行報(bào)告，其中關(guān)于地方政府債務(wù)內(nèi)容的審議頗多。