近日，國家市場監管總局正式發布《保健食品標注警示用語指南》(以下簡稱《指南》)和《保健食品原料目錄與保健功能目錄管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)，前者涉及保健食品上市后監管，后者涉及市場準入。

針對保健食品領域的突出問題，今年5月中共中央國務院印發關于深化改革加強食品安全工作的意見，要求實施保健食品行業專項清理整治行動。

據國家市場監管總局副局長孫梅君介紹，《指南》和《管理辦法》正是清理整治行動方案重要的基礎性制度安排。

關于《指南》和《管理辦法》出臺的積極意義，《法制日報》記者進行了采訪。

保健食品虛假宣傳

消費者難辨別真假

近年來，我國保健食品行業發展較快，產值超3000億元。在保健食品行業迅速發展的同時，保健食品欺詐和虛假宣傳問題也日益引起人們關注。

據了解，2017年以來，國務院食品安全辦聯合多部門開展保健食品欺詐和虛假宣傳專項整治，查處違法違規案件近6萬件，貨值達30多億元。

今年，浙江省寧波市海曙區市場監管局通報了浙江盛世紅瑞健康產業有限公司涉嫌虛假商業宣傳一案，這家公司被罰款150萬元。其通過搭攝影棚自制講課視頻的方法，再以贈送米、油為誘惑，邀請老年人觀看視頻并購買藥物，以達到銷售保健品“神藥”的目的。此案也是浙江省查處的首起集團性、有組織、有策劃從事虛假宣傳會銷活動的案件。

在檢查現場，執法人員發現這家公司經營場所內有專門用于視頻拍攝的攝影棚，用來制作產品宣傳授課視頻。不同商品制作的授課視頻和PPT課件也不相同。執法人員在公司電腦、筆記本、硬盤中發現多達2000G容量的各種視頻及課件材料。

“某些保健食品不良商家騙人的手段一直在翻新，讓人們防不勝防。”今年37歲的西安市民李磊(化名)無奈地對《法制日報》記者說。

李磊的父親今年69歲，平時比較注重健康養生，喜歡買一些保健品。然而，最近一年來，他在購買保健品的過程中已經被騙了不止5次。

“我在網上查詢發現，父親買的很多保健品根本不值那個價格，而且很多都快過期了。有一些保健品甚至在網上查詢不到。但父親堅信他買回來的都是好東西。”李磊說。

李磊告訴《法制日報》記者，父親年紀大了，還有一些老花眼，有的保健食品上面印的字又小又暗，自己有時候都找不到生產日期在哪，更何況是父親那樣的老人。對于一些快要過期的保健食品，商家會用來做活動促銷，買一送一或是送雞蛋等。像父親這個年紀的老人，都喜歡占一些小便宜，看到哪里有活動，就想著買一些。

“不僅如此，不少賣保健食品的商家都聲稱產品能降血壓、降血脂等。在給老人做廣告的時候吹得天花亂墜，我認為有一些欺詐的成分在里面。老年人大多數都不懂這些，商家又沒有在保健品上作出明顯的標注，甚至會有一些誤導性的標語，讓一些老年人認為保健食品是靈丹妙藥。”李磊說。

規范食品標簽說明

確保信息透明真實

對于保健品行業存在的一些問題，《法制日報》記者采訪了北京中醫藥大學法律系醫藥衛生法學副教授鄧勇。

鄧勇分析稱，保健食品行業目前主要存在三類問題：首先是保健食品行業門檻較低，保健食品種類魚目混珠，產品質量得不到有效保障。

其次是冒用、偽造保健食品批準文號，主要有兩種形式：一是直接冒用其他廠商已獲審批的或者已經被撤銷的保健食品批準文號，生產保健食品;二是直接偽造保健食品批準文號，生產保健食品。

再次是保健食品標簽說明書違反現行法規，主要表現為：標簽說明書包含虛假內容信息、食用注意事項信息缺乏、適宜人群和不適宜人群擅自改動、商標隨意貼牌、使用圖案暗示功能等。此外，隨著互聯網的發展，出現了監管空隙，以B2C、C2C和朋友圈等渠道為代表的網絡銷售保健食品也存在一些問題。

中國農業大學副教授朱毅告訴《法制日報》記者，目前保健食品行業存在的問題主要還是違規標識、虛假宣傳和非法添加。非法添加在大力治理整頓后大為好轉，但欺詐營銷還是屢禁不絕，保健食品不是藥品、不能治病。但有的保健食品營銷人員常常“忽悠”消費者，有的甚至把保健食品吹成包治百病的靈丹妙藥，欺騙消費者。

“其實現在最大的問題不是保健食品本身不合格、有質量安全問題，而是保健品被當成一個道具來斂財。”朱毅說，過去有關保健食品標簽管理的規定，雖然要求不得涉及疾病預防、治療功能，但標簽上只是聲明“本品不能代替藥物”，而且聲明標注的位置和大小也沒有具體規定，企業往往把標注放在不顯眼的位置，字體也很小，讓虛假、夸大的營銷行為有了可乘之機。

《指南》要求保健食品生產經營者在標簽區域單獨設置警示區，在標簽上標注“保健食品不是藥物，不能代替藥物治療疾病”警示用語，將保健食品與藥物進行明確區分，提示消費者慎重選用。警示區面積不少于其所在版面的20%。規定印刷字體，提高清晰度。警示用語使用黑體字，讓消費者特別是老年人看得更加清楚。

此外，《指南》還規范了保健食品保質期的標注方式，要求在保健食品標簽顯著位置，按照食用截止日期來清晰標注保質期，就是按照“保質期至某年某月某日”的方式進行描述，與生產日期的標注形式相統一。要求在產品最小銷售包裝(容器)上的明顯位置清晰標注保質期和生產日期，如果日期標注采用“見包裝物某部位”，應當準確標注所在包裝物的具體位置。保質期標注應當與所在位置的背景顏色形成鮮明對比，讓消費者容易識別。

鄧勇認為，此次出臺的新規，對保健食品行業來說，規范了保健食品的標簽說明，讓保健食品相關信息更加透明、公開、真實。明確了保健食品企業的主體責任，有利于減少虛假宣傳現象，約束企業的營銷行為，督促企業如實承諾，培養保健食品企業的誠信自律意識。

“規范保健食品的標注信息，增強保健食品信息的清晰度和辨識度，有利于提高消費者對保健食品相關信息的關注度、認知度。不僅能擴大消費者獲取保健食品信息的途徑，保護消費者的知情權，更能引導消費者理性判斷、選擇和消費保健食品，防止上當受騙。”鄧勇說。

“新規的出臺，讓消費者一目了然知道保健品不是藥品，打掉了保健食品欺詐營銷的根子。要求警示區面積不少于其所在版面的20%，黑體字，保質期也要求醒目標注，能讓消費者一眼看清楚相關信息。這些規定都是從保護消費者權益的角度出發制訂的，從根本上來說，這是對保健食品行業的規范和保護，有利于保健食品行業長期健康有序發展，也會給保健食品消費帶來深遠影響。”朱毅說。

著力推進社會共治

監管尚需持續發力

據現行食品安全法規定，對保健食品實行備案和注冊審批。對保健食品原料和保健功能實行目錄管理，是實現備案和注冊“雙軌制”的重要基礎。《管理辦法》旨在通過對“兩個目錄”的管理，為保健食品“管住、管活、管優”提供制度保障。

孫梅君透露，下一步，市場監管部門還將陸續出臺一系列監管措施，如制定廣告審查管理辦法，嚴格保健食品廣告審查;有序開展換證清理工作;加強生產許可審查、日常監管、監督抽檢、體系檢查;開展多部門聯合執法，嚴厲查處各類違法違規行為，對非法添加、非法銷售、制假售假的黑窩點，重拳打擊、決不手軟，凈化保健食品市場。

鄧勇認為，與傳統的主要依靠行政部門進行管理的思路不同，此次出臺的保健食品新政策的最大亮點是強調社會共治。表現在兩個方面：

《指南》要求標注投訴服務電話，在有利于消費者維權的同時，更能發揮消費者的監督作用，引導全社會共同治理保健食品市場。

根據《管理辦法》，任何單位或者個人在開展相關研究的基礎上，可以向審評機構提出擬納入或者調整保健食品原料目錄的建議。這可以極大地整合社會資源，彌補單一行政主體管理的缺陷和不足，提高制定保健食品原料目錄和功能目錄的科學性和效率性。

“明確標注警示用語是管理創新，但不能解決保健食品行業所有的問題，監管還需要持續發力，加強生產許可審查、日常監管、監督抽檢、體系檢查;開展多部門聯合執法，嚴厲查處各類違法違規行為，對非法添加、非法銷售、制假售假的黑窩點等行為，重拳打擊、決不手軟，保持高壓態勢。同時加強科學普及教育，豐富老年人的業余文化生活，幫助老年人學會理性消費。”朱毅說。

“下一步可以考慮制定保健食品廣告審查管理辦法，嚴格對保健食品廣告進行審查，處理好保健食品廣告的藝術性質與真實性、科學性之間的關系。構建‘互聯網+’背景下網售保健食品的綜合監管框架，加大對網售保健食品新型監管模式的探索，尋找科學有效的監管手段，更好地促進保健食品行業健康發展。”鄧勇說。