危險化學(xué)品安全事故頻發(fā)違章指揮盲目施救后果嚴(yán)重

嚴(yán)防死守安全生產(chǎn)底線

●　在城市化、信息化向前演進(jìn)的過程中，危險化學(xué)品安全已成為應(yīng)急管理的重中之重

●　生產(chǎn)安全事故應(yīng)急實(shí)踐中，依然存在應(yīng)急救援預(yù)案實(shí)效性不強(qiáng)、應(yīng)急救援隊(duì)伍能力不足、應(yīng)急資源儲備不充分、事故現(xiàn)場救援機(jī)制不夠完善、救援程序不夠明確、救援指揮不夠科學(xué)等問題，尤其是在一些基層企業(yè)，違章指揮、盲目施救現(xiàn)象時有發(fā)生

●　公共安全遵循“木桶最短板”原理，不是看哪塊安全工作做得最好，而是取決于哪塊做得不好。一時疏忽有可能釀成大禍。《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》明確了補(bǔ)短板原則，要做到底線安全

□　本報記者 　趙 麗

□　本報實(shí)習(xí)生 董佳瑩

江蘇省鹽城市響水縣陳家港化工園區(qū)天嘉宜化工有限公司3月21日發(fā)生的特別重大爆炸事故，讓全國公眾至今心有余悸。

從去年11月28日張家口盛華化學(xué)有限公司爆燃，到今年“3·21”響水天嘉宜公司爆炸，僅在4個月內(nèi)，因危險化學(xué)品安全造成的重大事故已經(jīng)連續(xù)發(fā)生。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院國家安全研究中心主任王宏偉對《法制日報》記者稱，在城市化、信息化向前演進(jìn)的過程中，危險化學(xué)品安全已成為應(yīng)急管理的重中之重。

幸運(yùn)的是，《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》(以下簡稱《條例》)于今年4月1日起正式施行。

這部《條例》總結(jié)了長期以來生產(chǎn)安全事故應(yīng)急實(shí)踐成果，對生產(chǎn)安全事故應(yīng)急體制、應(yīng)急準(zhǔn)備、現(xiàn)場應(yīng)急救援及相應(yīng)法律責(zé)任等內(nèi)容提出了規(guī)范和要求。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川認(rèn)為，《條例》的實(shí)施將推動我國生產(chǎn)安全事故防治工作更精細(xì)化、規(guī)范化和高效化，加強(qiáng)生產(chǎn)安全領(lǐng)域依法防范處置事故的素質(zhì)能力建設(shè)，提升我國生產(chǎn)安全法治建設(shè)整體水平。

加強(qiáng)一案三制建設(shè)

完善應(yīng)急救援體系

3月21日14時48分，天嘉宜化工有限公司發(fā)生特別重大爆炸事故。國務(wù)院立即決定成立江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故調(diào)查組開展調(diào)查工作。應(yīng)急管理部黨組書記、副部長黃明任組長。

次日凌晨，應(yīng)急管理部工作組到達(dá)鹽城，立即查看爆炸事故現(xiàn)場，指導(dǎo)事故搶險和應(yīng)急救援。

與此同時，各相關(guān)部門的應(yīng)急處置機(jī)制紛紛啟動。

國家衛(wèi)生健康委調(diào)派國家衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍(江蘇)中的11名醫(yī)療專家組成專家分隊(duì)，于3月21日晚趕到事發(fā)地開展醫(yī)學(xué)救援工作;生態(tài)環(huán)境部在啟動應(yīng)急響應(yīng)程序后，3月22日凌晨，由11人組成的工作組抵達(dá)事故現(xiàn)場，指導(dǎo)做好環(huán)境應(yīng)急處置工作;江蘇省生態(tài)環(huán)境廳抽調(diào)無錫、蘇州、南通、連云港、揚(yáng)州、泰州6市(縣)環(huán)境監(jiān)測力量，對事故現(xiàn)場上風(fēng)向、下風(fēng)向的空氣質(zhì)量和園區(qū)內(nèi)地表水開展應(yīng)急監(jiān)測。

3月26日，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳稱，根據(jù)《響水天嘉宜化工爆炸污染事件應(yīng)急監(jiān)測方案》，江蘇省環(huán)境監(jiān)測中心組織環(huán)境監(jiān)測人員繼續(xù)對事故發(fā)生地下風(fēng)向環(huán)境空氣和園區(qū)河流閘內(nèi)、閘外及灌河地表水開展應(yīng)急監(jiān)測。

3月27日，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳繼續(xù)開展事故環(huán)境應(yīng)急處置工作：一是持續(xù)開展應(yīng)急監(jiān)測，監(jiān)測人員繼續(xù)對事故點(diǎn)下風(fēng)向1000米、2000米、3500米處開展大氣監(jiān)測，監(jiān)測因子為二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物;對新民河、新豐河、新農(nóng)河閘壩口，灌河入海口，廠區(qū)排污口下游開展水質(zhì)監(jiān)測，監(jiān)測因子為化學(xué)需氧量、氨氮、苯胺、揮發(fā)性有機(jī)物;增加對污水處理廠、新民河出水及事故核心區(qū)域土壤進(jìn)行采樣監(jiān)測;二是切實(shí)推進(jìn)受污染水體治理，確保污水得到妥善處置;三是嚴(yán)格做好壩體巡查，每個壩口均配有一臺挖掘機(jī)，搭建看護(hù)房(棚)，安裝視頻監(jiān)控，準(zhǔn)備應(yīng)急沙(土)袋，應(yīng)急人員對每個閘壩實(shí)現(xiàn)2人3班工作制，防止河水大潮等可能產(chǎn)生的影響;四是及時回應(yīng)社會關(guān)切。

“如今，國家的應(yīng)急預(yù)案工作逐漸完善，應(yīng)急預(yù)案體系已經(jīng)形成。得益于許多人主張基于情境、情景的應(yīng)急預(yù)案，本著底線思維原則，把突發(fā)事件發(fā)生的情境設(shè)想得足夠復(fù)雜，這種情景構(gòu)建使得應(yīng)急預(yù)案能符合突發(fā)事件發(fā)生的真實(shí)情況。”王宏偉說，近年來，安全生產(chǎn)應(yīng)急管理“一案三制”(預(yù)案、體制機(jī)制法制)建設(shè)明顯加強(qiáng)，全國形成了比較完整的安全生產(chǎn)應(yīng)急救援體系，建設(shè)了覆蓋礦山、危險化學(xué)品、油氣田開采、隧道施工等行業(yè)領(lǐng)域的85支國家級安全生產(chǎn)應(yīng)急救援隊(duì)伍，顯著提升了應(yīng)對重特大、復(fù)雜生產(chǎn)安全事故的能力。

企業(yè)逃避應(yīng)付監(jiān)管

盲目施救屢見不鮮

3月23日，國務(wù)院江蘇響水天嘉宜公司“3·21”特別重大爆炸事故調(diào)查組召開第一次全體會議時稱，江蘇省一些地方和企業(yè)在吸取過去事故的慘痛教訓(xùn)、改進(jìn)安全生產(chǎn)工作上不認(rèn)真、不扎實(shí)，走形式、走過場，事故企業(yè)連續(xù)被查處、被通報、被罰款，企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人仍舊嚴(yán)重違法違規(guī)、我行我素，最終釀成慘烈事故。

“以前，危險化學(xué)品安全生產(chǎn)依靠安監(jiān)部門對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，面對點(diǎn)多、面廣、環(huán)節(jié)長的監(jiān)管對象，監(jiān)管人員很難做到全覆蓋、零死角、全過程、零盲區(qū)，責(zé)任重大、壓力‘山大’。企業(yè)為了節(jié)約成本，機(jī)會主義地逃避、應(yīng)付監(jiān)管，與安監(jiān)部門玩貓捉老鼠的游戲。政府安全發(fā)展的理念與企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)利潤的動機(jī)存在鴻溝。”王宏偉分析說。

值得注意的是，在此次響水天嘉宜化學(xué)有限公司爆炸事件發(fā)生后，各地紛紛開展了關(guān)于安全生產(chǎn)的整頓和調(diào)查工作。

王宏偉認(rèn)為，在重大危險化學(xué)品事故發(fā)生后，有關(guān)部門往往會采用全行業(yè)大檢查的方式緊急排除隱患。大檢查作為一種運(yùn)動式治理模式，是治標(biāo)行為，可以為治本贏得時間，但若只治標(biāo)、不治本，大檢查就會成為一項(xiàng)格式化動作。

針對我國生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案問題，在3月1日國務(wù)院新聞辦公室舉行的國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會上，應(yīng)急管理部副部長孫華山明確稱，在生產(chǎn)安全事故應(yīng)急實(shí)踐中，依然存在應(yīng)急救援預(yù)案實(shí)效性不強(qiáng)、應(yīng)急救援隊(duì)伍能力不足、應(yīng)急資源儲備不充分、事故現(xiàn)場救援機(jī)制不夠完善、救援程序不夠明確、救援指揮不夠科學(xué)等問題，尤其是在一些基層企業(yè)，違章指揮、盲目施救現(xiàn)象時有發(fā)生。

“我國應(yīng)急資源的配置很難呈現(xiàn)出倒金字塔結(jié)構(gòu)。越到基層，應(yīng)急管理的需求越大，但應(yīng)急資源越有限。在基層，人才、資源、應(yīng)急培訓(xùn)等比較有限，所以在危機(jī)發(fā)生后，基層人員可能會對現(xiàn)場研判不準(zhǔn)，導(dǎo)致盲目施救。”王宏偉說，現(xiàn)有的現(xiàn)場機(jī)制和流程可能仍存在一些問題，如現(xiàn)場指揮的關(guān)系不夠理順、現(xiàn)場經(jīng)常存在的“誰官大、誰決策”現(xiàn)象。突發(fā)事件非常復(fù)雜，應(yīng)急管理部成立后基本確立了一個原則，即突發(fā)事件發(fā)生后，后方是聯(lián)合會商，前方是派出聯(lián)合工作組。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生后，工作組會指導(dǎo)地方應(yīng)對突發(fā)事件。應(yīng)該不存在標(biāo)準(zhǔn)化流程，希望各應(yīng)急相關(guān)部門能夠加強(qiáng)對應(yīng)急管理知識的理論學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。如此，在現(xiàn)場時，對危機(jī)情景的認(rèn)知、感知就可能趨向一致，協(xié)調(diào)會更加便捷。

重視應(yīng)急救援準(zhǔn)備

真正做到底線安全

應(yīng)急管理部救援協(xié)調(diào)和預(yù)案管理局局長郭治武在今年兩會答記者問時稱，雖然近年來安全生產(chǎn)形勢持續(xù)保持穩(wěn)定向好的態(tài)勢，但事故的體量依然很大，全國去年發(fā)生了5.1萬起生產(chǎn)安全事故，有3.4萬多人失去了寶貴的生命，令人痛心。

正因如此，作為應(yīng)急管理部組建以來國家出臺的第一部安全生產(chǎn)領(lǐng)域的法規(guī)，《條例》被寄予厚望。

“當(dāng)前，公共安全的核心問題之一就是安全生產(chǎn)，而且安全生產(chǎn)與工業(yè)生產(chǎn)和群眾生產(chǎn)生活密不可分、息息相關(guān)。此《條例》的出臺，回應(yīng)了當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)需求。”中國人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心主任唐鈞說。

唐鈞認(rèn)為，當(dāng)前的公共安全，尤其是安全生產(chǎn)，面臨新環(huán)境、新材料、新工藝、新流程、新技術(shù)等一系列新生風(fēng)險，這些風(fēng)險容易引發(fā)常規(guī)危機(jī)甚至非常規(guī)危機(jī)，因此，需要不斷更新風(fēng)險防控和應(yīng)急管理的新機(jī)制、新預(yù)案、新方法，《條例》在“控風(fēng)險”方面也作了規(guī)定。

中國政法大學(xué)法治政府研究院教授林鴻潮認(rèn)為，《條例》的一個重要特色就是重視應(yīng)急救援準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，充分體現(xiàn)公共應(yīng)急立法理念的更新，將應(yīng)急管理中“關(guān)口前移”“有備無患”“預(yù)則立、不預(yù)則廢”的思想落實(shí)得十分徹底，給將來其他同類法律、法規(guī)的制定提供了很好的借鑒。

“從另外一個角度來看，《條例》能不能實(shí)施好，關(guān)鍵取決于應(yīng)急救援準(zhǔn)備制度能否實(shí)施好。而要做好應(yīng)急救援準(zhǔn)備工作，地方各級政府及其主管部門和生產(chǎn)經(jīng)營單位需要按照條例的要求重點(diǎn)建立五項(xiàng)制度。”林鴻潮說。

在林鴻潮看來，盡管各級人民政府及其相關(guān)部門和重要的生產(chǎn)經(jīng)營單位早就制定了生產(chǎn)安全應(yīng)急預(yù)案，但與以往相比，此次《條例》規(guī)定的應(yīng)急救援預(yù)案制度更嚴(yán)格、更細(xì)密。一是明確規(guī)定編制應(yīng)急救援預(yù)案要以風(fēng)險識別和評估為基礎(chǔ)，不能簡單照搬照抄;二是詳細(xì)地規(guī)定了應(yīng)急救援預(yù)案更新的條件，這對于保證預(yù)案的可操作性和適應(yīng)性非常重要;三是規(guī)定了應(yīng)急救援預(yù)案要公開，公開既有利于預(yù)案實(shí)施涉及的相關(guān)主體熟悉其內(nèi)容以便于理解操作，又可以倒逼預(yù)案的制定者提高預(yù)案編制質(zhì)量。可以說，要實(shí)施好《條例》，首先就要把應(yīng)急救援預(yù)案管理制度這幾項(xiàng)要求落到實(shí)處。

唐鈞也稱，公共安全遵循“木桶最短板”原理，不是看哪塊安全工作做得最好，而是取決于哪塊做得不好。一時疏忽有可能釀成大禍。《條例》明確了補(bǔ)短板原則，要做到底線安全。

林鴻潮同時提到，以往有一些應(yīng)急法律、法規(guī)本著“宜粗不宜細(xì)”的陳舊立法理念，對應(yīng)急準(zhǔn)備的保障措施規(guī)定得大而化之，讓制度沒有“牙齒”，實(shí)施效果不佳，“此次《條例》在應(yīng)急演練方面的規(guī)定非常‘到位’,一是把演練的頻率說得很清楚，沒有留下模糊地帶;二是規(guī)定要進(jìn)行抽查，抽查不合格的要整改。有了這兩條，應(yīng)急演練就能真正落實(shí)，各級政府及其相關(guān)部門要盡快把操作性的措施拿出來”。

科學(xué)落實(shí)責(zé)任管理

精細(xì)做好風(fēng)控環(huán)節(jié)

“《條例》是我國應(yīng)對安全生產(chǎn)事故的一部行政性法規(guī)，是部門性的。未來，應(yīng)急管理部可能還會立幾部法律，如應(yīng)急管理法主要協(xié)調(diào)自然災(zāi)害和安全生產(chǎn)類突發(fā)事件的應(yīng)對，自然災(zāi)害防治法針對自然災(zāi)害防治，以及應(yīng)急救援組織法等。”王宏偉對記者介紹。

不過，他同時認(rèn)為，依法應(yīng)急實(shí)際是指依照法治應(yīng)急，提升安全生產(chǎn)事故防范和應(yīng)急救援能力，不一定寄希望于某一部法律法規(guī)，因?yàn)榉珊头ㄒ?guī)是靜態(tài)的，安全生產(chǎn)事故的風(fēng)險和應(yīng)急救援是動態(tài)的。

對于預(yù)防，王宏偉向記者提到了這樣的觀點(diǎn)，過去安全事故風(fēng)險預(yù)防基本都是囿于企業(yè)圍墻之內(nèi)的，但現(xiàn)在從黃島“12·2”爆燃事故、天津港“8·12”爆炸、“12·28”張家口爆燃事故到今年“3·21”響水天嘉宜化工廠爆炸事故，最讓人糾結(jié)的是發(fā)生在企業(yè)和社會的交界面上，這是一個兩不管地帶，企業(yè)的風(fēng)險源釋放出來的巨大危險和能量對社會造成重大影響。“一家化工企業(yè)的布局不僅是企業(yè)的事，還影響社會的安全，企業(yè)的輸油、輸氣管道和市政的管道可能相互交叉，隸屬于不同的管理部門。這些交界面容易出現(xiàn)問題。”

“過去，安全生產(chǎn)事故側(cè)重于企業(yè)內(nèi)部微觀的安全行為。現(xiàn)在，應(yīng)急管理部成立后，將安全生產(chǎn)的職責(zé)整合進(jìn)去，從社會層面去看待企業(yè)安全生產(chǎn)事故的應(yīng)對。”王宏偉說，僅靠安監(jiān)部門對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管是不夠的，應(yīng)該依靠全社會治理，包括政府、企業(yè)、社會組織、公民，形成對企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管的合力才能有效，而不是僅憑安監(jiān)力量。安監(jiān)責(zé)任非常大，且人員有限，一個地方安監(jiān)部門人員的配置、編制非常有限，企業(yè)數(shù)量多、面廣、鏈條長，所以經(jīng)常捉襟見肘、顧此失彼。企業(yè)主體責(zé)任和社會共治都很重要。

“公共安全需要落實(shí)科學(xué)的‘責(zé)任管理’,做到權(quán)責(zé)對等、風(fēng)險所有權(quán)明晰、各級各類的責(zé)任主體能夠各司其職、共同防控風(fēng)險。屬地政府、行業(yè)監(jiān)管、企業(yè)管理層、車間工人等各方面責(zé)任主體，都能承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，做好隱患排查整治、生產(chǎn)流程規(guī)范管理等精細(xì)化的風(fēng)控環(huán)節(jié)。”唐鈞說。

此外，記者注意到，在今年兩會期間，有關(guān)部門稱將啟動《國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》修訂工作，組織修訂自然災(zāi)害類、安全生產(chǎn)類國家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和部門應(yīng)急預(yù)案，指導(dǎo)中央企業(yè)編制好應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場處置方案，加強(qiáng)各類預(yù)案的銜接協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮應(yīng)急預(yù)案平時在應(yīng)急準(zhǔn)備中的牽頭作用和在戰(zhàn)時指導(dǎo)應(yīng)急救援的功能。

對此，王宏偉認(rèn)為，在應(yīng)急管理部成立背景下，許多原來關(guān)于應(yīng)急體制的表述已經(jīng)過時，國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案需要修訂。應(yīng)急準(zhǔn)備包括兩方面工作，即應(yīng)急預(yù)案工作和應(yīng)急保障體系建設(shè)工作。應(yīng)急保障體系是要形成具備實(shí)施預(yù)案的能力，因此，預(yù)案有牽頭作用。在突發(fā)事件的應(yīng)對過程中，應(yīng)急預(yù)案也應(yīng)該能為相關(guān)部門和應(yīng)急處置力量如何開展設(shè)定角色分工，如書面化的契約和承諾。