保障景區旅游安全亟須完善旅游立法

2017年以來旅游景區至少發生95起人身傷害事件

本報記者 陳磊

本報通訊員 趙婕

近日，一名12歲的小學生在江蘇省宿遷市項王故里景區游學時，被石柱燈砸中身亡。

在此之前，河南省焦作市神農山景區發生一起高處墜落事故，造成1人死亡。

隨著旅游逐漸融入人們的日常生活，旅游景區的安全問題日漸凸顯。《法制日報》記者根據公開報道進行不完全統計發現，2017年以來，媒體至少披露了95起旅游景區人身傷害事件，其中2017年66起，2018年以來29起。

在這些發生在旅游景區的人身傷害事件中，因景區設備所致事件最多，為19起;因交通事故死亡人數最多，達70人。

接受《法制日報》記者采訪的旅游行業專家認為，旅游業是朝陽產業、民生產業和幸福產業，但是頻繁發生的旅游景區人身傷害事件，已經成為制約旅游業產業升級的因素，旅游景區的安全亟需制度化支撐與保障。

旅游景區安全事故多發

被石柱燈砸中身亡的小學生叫小杰，是安徽省阜陽市阜陽開發區某小學六年級學生。

11月8日，小杰參加了阜陽當地教育局和校方組織的一次游學，游學的其中一站是江蘇省宿遷市項王故里景區。

當日傍晚，小杰被項王故里景區的配套附屬物——石柱燈砸中身亡。

事發現場的監控視頻顯示，小杰先是從學生隊伍里跑出來，跑著跑著，往石柱燈上一趴，石柱燈就倒下來，砸在孩子身上，斷成了幾截。小杰躺在地上一動不動，被砸身亡。

項王故里景區一位負責人說，石柱燈在旅游景區只是一個景觀擺設，已經有四五年時間了。

孩子親屬、學校、旅游公司都認為，石柱燈作為項王故里景區的配套附屬物，存在一定的安全隱患，才導致這起悲劇的發生。

在旅游景區發生的人身傷害事件時常見諸報端。

11月初，河南省安全生產監督管理局發布事故信息，今年10月30日，河南省焦作市神農山旅游景區發生一起高處墜落事故，造成1人死亡。

值得注意的是，就在半年前，神農山景區已經發生過一起墜亡事故。

焦作市下轄的沁陽市當時通報，今年4月15日，時任沁陽市委書記薛勇帶領相關人員到神農山景區檢查督導全域旅游發展，行至景點“龍脊長城”擬整修提升路段附近，不慎墜落懸崖，因公殉職。

當時即有網友質疑神農山景區安全問題：“市委書記在督導旅游工作的過程中不幸墜崖，令人痛心之余，也讓人倍感惋惜。不過，此事也暴露出了景區存在潛在的安全隱患。”

根據原國家旅游局今年1月發布的《2018年全國旅游工作報告》顯示，2017年，國內旅游人數為50億人次，收入4.57萬億元;入境旅游人數為1.39億人次，出境旅游人數為1.29億人次。

旅游逐漸融入人們的日常生活，但與此同時，旅游景區的安全問題日漸凸顯。

根據媒體公開報道，《法制日報》記者進行不完全統計發現，2017年以來，媒體至少公開報道了95起發生在旅游景區的人身傷害事件，其中2017年66起，2018年29起。

國家外國專家局特聘海外專家、身兼國內多所大學教授的新加坡華鼎集團董事長李良義告訴《法制日報》記者，旅游安全事故的發生會對當地旅游經濟造成嚴重打擊，旅游安全值得所有人關注。

華僑大學旅游學院院長鄭向敏教授對《法制日報》記者說，旅游當中安全是非常重要的，現在整個旅游業安全的形勢很嚴峻，風險和隱患非常多。

多種原因致傷害事件發生

《法制日報》記者統計相關報道發現，2017年以來，旅游景區因為旅游設施引發的人身傷害事故共有19起，占全部人身傷害事故總數近20%，居于首位。

此外，值得注意的是，近年來空中秋千、蹦極、玻璃棧道、玻璃觀景平臺等，作為新興旅游景點項目一方面吸引了大量游客，另一方面也存在一定的安全風險。

李良義說：“一張門票很便宜，但是景區如果忽略安全因素，會造成很大經濟損失。景區應定期對游覽設施如索道、觀光天梯、游船等進行檢測、檢修和維護，使之符合國家安全標準，對游覽設施準確核定載客人數、承載重量、運行速度等，并嚴格執行。”

李良義認為，如果在這些旅游安全景區設備事故中因為設備檢查不完善、監督不到位、制度不規范、操作人員違規操作等問題，容易造成嚴重后果的發生。

鄭向敏以玻璃棧道舉例說，這種設備的問題在于沒有責任監管部門，特種設備管理部門不管，旅游部門不管，體育行政部門也不管，在沒有監管檢查的情況下，玻璃棧道卻大量修建，就埋下了安全隱患。

在旅游安全事件中，導致游客死亡人數最多的則是交通事故。

《法制日報》記者統計顯示，2017年以來共發生旅游交通事故10起，死亡人數為70人。

在95起人身傷害事件中，有動物傷人事件13起、爬山致死致傷事件12起、自然災害事故8起、突發疾病事故7起、溺水事故6起。

鄭向敏分析認為，旅游安全事件這么多，原因主要有兩個：一是近年來景區游客人次越多，安全事件相應增加，從客觀上來講是成正比關系。二是旅游景區不夠重視管理和安全防范的籌劃，對旅游安全的風險評估不夠精準，重視經濟價值而忽視旅游安全。

在李良義看來，游客安全意識淡薄也是一個重要因素。旅游對于游客是一個放松的過程，所以大部分游客對旅游安全總是存在僥幸心理。

鄭向敏發現，很多景區雖然有系統的安全教育培訓制度，但安全教育大多只是形式，只是為了應付主管部門的檢查和要求，并沒有真正提高員工的安全素質和管理水平。所以，真正的安全教育制度落地很困難，例如前段時間頤和園發生的火災。

李良義認為：“旅游安全的制約因素比較復雜，但政策、法規不完善或執行不力是明顯的因素之一。一方面，旅游法規相對于經營實踐具有滯后性，一些頗受旅游者歡迎又對安全性有較高要求的特殊旅游項目未能納入安全管理范疇;另一方面，安全管理制度在實際中貫徹得并不徹底。”

安全監管亟需制度化保障

實際上，旅游安全已經是旅游主體的法律責任。

2013年4月，十二屆全國人大常委會第二次會議審議通過了《中華人民共和國旅游法》，這部法律以專章的方式規定了旅游安全問題。

旅游法第七十六條規定：縣級以上人民政府統一負責旅游安全工作。縣級以上人民政府有關部門依照法律、法規履行旅游安全監管職責。

2016年9月，原國家旅游局公布《旅游安全管理辦法》，其中第二十二條規定，旅游主管部門應當加強旅游安全日常管理工作。其中包括：法律、法規規定的其他旅游安全管理工作;旅游主管部門應當加強對星級飯店和A級景區旅游安全和應急管理工作的指導。

對于旅游安全，文化和旅游部黨組成員李世宏說過，旅游是綜合性產業，旅游安全需要群防群控，需要行業監管、專項監管、綜合監管協同用力，而部分基層地區存在旅游安全管理混亂、責任不清現象，旅游、公安、交通運輸、食藥監、質檢、衛生以及安監等部門對旅游安全的監管責任尚未理順，旅游安全權力和責任清單缺乏，出了事，大家都想當“甩手掌柜”。

因此，鄭向敏建議，亟需完善旅游安全相關法規及制度化保障，要對新增設景區新型游戲設備的嚴格管控和監管，保障旅游業的發展需要。

鄭向敏說，首先要完善旅游立法，為政府部門之間協調監管旅游安全提供法律依據;其次，建立政府部門間執法協調制度，例如，因高風險運動發生的旅游安全事故屬于體育總局管，因海上運動發生的旅游安全事故要歸屬海事局監管等，亟需制度化協調機制;最后，在執法層面，亟需確保部門之間做到無縫合作。

李良義的建議是，安全是旅游業持續健康發展的前提和基礎。所以，在完善旅游安全法規條例、實施細則的同時，旅游行業從業者都應該重視安全管理，預防人身傷害事件的發生。