服務項目單一覆蓋面窄專業人才缺乏經費不足

居家社區養老困境需法律破局

●　截至2018年年底，我國60歲及以上老年人口已經達到2.49億人，占總人口的17.9%;65歲及以上老年人口達到1.67億人，占總人口的11.9%。老齡化帶來的壓力不斷加大

●　老年人最剛性的需求是在衰老或失能后能獲得長期照料和護理服務，應依據老年人需求建立可持續的長期照護制度，依法推動居家和社區養老，保障社區提供更多的養老設施與服務

●　未來很長一段時間，居家和社區養老將成為我國主要的養老模式，體現了國家、社會和家庭對養老責任的共同承擔，適應我國當前未富先老的國情，具有就近、便捷、低成本、促進就業的優勢

□　本報記者 陳磊

年過70歲的朱明住在北京市四環邊的一個小區里，生活忙碌而充實。想健身，樓下就有各種健身器材;想看書，小區里就有一個自助圖書借閱點;想吃東西，小區附近各種吃的都有，有些飯店還有專門的老人就餐區。

如果他住在老家，這些設施和服務，大多數是沒有的。

近日，北京市社會科學院、社會科學文獻出版社聯合發布的《北京藍皮書：中國社區發展報告(2018-2019)(社區養老專題)》(以下簡稱《北京藍皮書》)認為，我國居家和社區養老服務面臨“服務項目單一”等8個方面的問題和困境。

接受《法制日報》記者采訪的專家認為，根據老年人權益保障法等法律規定，居家和社區養老將是未來的主流養老方向，未來亟需出臺專門法規，依法推動居家和社區養老，保障社區提供更多的養老設施與服務，滿足老年人養老需要。

兩億多人面臨養老

社區養老成為主流

朱明的孫子今年5歲，他在兒子家已經住了5年。

孫子剛出生那年，經兒媳要求，朱明開始到北京幫著照看孫子，但主要的照料工作由家里請的育兒嫂承擔，他在旁邊搭把手。

兒子和兒媳工作忙，早出晚歸，有朱明在，他們也放心。

在帶孫子玩耍期間，朱明漸漸發現北京和老家的區別。

住在兒子這里，小區樓下有各種健身器材，無論是夏天還是冬天，總有三三兩兩的老年人聚在這里，一邊健身，一邊嘮家常。

想看書，小區里就有自助借閱點，還有老年活動中心的閱覽室。即使去一趟國家圖書館，距離也非常近。

想吃東西，小區附近各種吃的都有，有些飯店不但干凈，還有專門的老人就餐區。

想遛彎兒，小區周圍3公里以內有5個大小公園。

在老家，這些設施和服務并不多，老人們基本上就是聚在一起打打牌、下下棋、聊聊天，或者跳跳廣場舞。

朱明是我國億萬老年人中的一個。

國家統計局數據顯示，自2000年我國步入老齡化社會以來，老齡化帶來的壓力不斷加大。截止到2018年年底，我國60歲及以上老年人口已經達到2.49億人，占總人口的17.9%;65歲及以上老年人口達到1.67億人，占總人口的11.9%。

而朱明在北京所感受到的這些服務，則是我國居家和社區養老服務的內容。

2016年12月底，《國務院辦公廳關于全面放開養老服務業市場提升養老服務質量的若干意見》公布，其中提出要推進居家社區養老服務全覆蓋，提供助餐、助潔、助行、助浴、助醫等上門服務，提升居家養老服務覆蓋率和服務水平。

《北京藍皮書》認為，未來很長一段時間，居家和社區養老將在我國成為主要的養老模式。

《北京藍皮書》主編、北京市社會科學院城市研究所研究員譚日輝告訴《法制日報》記者，實際上，養老方式可以分為居家養老和機構養老，社區只是為居家養老提供了依托，老人還是在家庭里養老，“兩者是一回事”。

“居家養老是未來的主流養老方式。”譚日輝說。

北京師范大學中國公益研究院院長助理高云霞對《法制日報》記者稱，居家和社區養老確實更受絕大多數老人歡迎，老年人更期望就近養老，在熟悉的居家和社區環境中獲取養老資源。

《北京藍皮書》認為，我國從2005年開始探索的居家和社區養老服務模式具有公共服務性質，體現了國家、社會和家庭對養老責任的共同承擔，適應我國當前未富先老的國情，具有就近、便捷、低成本、促進就業的優勢。

居家養老探索數年

多重困境不容忽視

我國于2004年在北京、上海、廣州、南京、杭州等經濟發達城市開始“居家和社區養老服務”探索。

2016年7月，民政部、財政部印發《關于中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點工作的通知》，選擇部分地區和城市進行居家和社區養老服務改革試點，促進完善養老服務體系。

《北京藍皮書》課題組認為，目前，我國居家和社區養老服務面臨一系列問題和困境。

在課題組看來，從老年人角度來看，社區養老面臨的首要問題是服務項目單一。當前全國各地開展的居家和社區養老服務，普遍存在服務內容少、服務層次低、服務時間短等問題，在服務內容方面，主要是家政服務、日常照料、上門服務、康復護理、精神慰藉等少數項目，缺乏心理疏導等個性化的服務內容，不能滿足廣大社區老年人個性化、多樣化、精細化的養老服務需求。服務內容、服務行為和服務標準還缺乏相應的規范和統一的標準。

其次，課題組認為，受益人群少，服務覆蓋面較窄是社區養老服務面臨的另外一個困境。大部分地區主要通過政府直接或間接為“三無老人”和失能、半失能老人購買服務，其他服務對象享受比較少。

課題組認為，社區養老服務存在服務專業人才缺乏的問題。

《北京藍皮書》披露，調查顯示，目前我國居家養老服務護理人員有90%來自農村地區，平均年齡為46歲，有60%左右是小學和初中文化，有90%以上沒有經過專業培訓直接上崗。十二屆全國政協二次會議收到的《關于完善社區居家養老服務的提案》稱，一些專業護理人員寧可做小時工，流失到其他服務行業，也不愿做居家和社區養老服務工作。

此外，社區養老服務還存在服務經費嚴重不足、市場化運作環境尚未形成、服務設施不完善、相關支持政策不足、社會認同度不夠問題。

中國社會科學院人口與勞動經濟研究所一位專家對《法制日報》記者稱，“十二五”以來，我國致力于發展社會養老服務體系，社會養老資源將成為老年人晚年生活的主要依賴，而社區所能提供的養老設施與服務又是社會養老資源的重要組成部分。隨著老齡化的加劇，滿足居家養老對社區養老服務的需求，在地方加強社區養老設施建設勢在必行。

法律法規不斷完善

依法保障提供服務

2012年，居家養老上升到法律層面。

當年12月，第十一屆全國人大常委會第30次會議審議通過修訂后的《中華人民共和國老年人權益保障法》，其第五條第二款中明確：“國家建立和完善以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系。”

這部法律還規定，老年人養老以居家為基礎。

隨后，北京、天津、河北、浙江、江蘇、寧夏、青島等地制定了養老服務促進條例或居家養老服務條例等專項地方性法規。例如，2015年出臺的《北京市居家養老服務條例》將居家養老定義為：以家庭為基礎，以城鄉社區為依托，以社會保障制度為支撐，由政府、企業、社會組織提供專業化服務的一種養老服務模式。

相關規范性文件也隨即出臺。

2013年9月出臺的《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》明確提出中國養老服務業的發展目標，即到2020年，全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系。

2019年4月，《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》提出，持續完善居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系。

對此，譚日輝建議，在老年人權益保障法之下，待將來條件成熟之后，可以在國務院層面制定專門法規，比如“居家養老服務條例”，依法推動居家和社區養老，保障社區提供更多的養老設施與服務，滿足老年人養老需要。

此外，《北京藍皮書》認為，未來應拓寬資金來源，形成多元化投入機制，建立完善的服務設施和平臺，推進人才職業化和專業化，給予優惠政策支持發展居家和社區養老服務業。

高云霞建議，老年人最剛性的需求是在衰老或失能后能獲得長期照料和護理服務，因此，關鍵是要建立依據老年人需求評估基礎上的可持續的長期照護制度。可以從長期護理保險的角度立法，也可以從社區居家照護角度立法，核心都需要根據我國國情建立從需求評估、服務遞送、籌資和支付、資源協調以及服務質量評估的制度鏈條。