2018年1月23日，由中國發(fā)展研究基金會主辦的博智宏觀論壇第二十六次月度例會召開。會議主題為“如何防范化解地方債務風險”。華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家、財政部財政科學研究所原所長賈康受邀主講。
以下為演講摘編：
根據官方的權威信息，截至2017年年底，中國地方政府的債務存量在16.47萬億元左右，其中約14.74萬億元為政府債券，還有約1.73萬億元為非政府債券形式存量政府債務，合計約相當于當年GDP的20%。僅看這一數(shù)據，地方債務壓力不是太大，但這個問題為什么會有這么大的社會影響力?我覺得主要是與《預算法》修訂以后這一輪PPP的大發(fā)展及其帶來新的隱性負債的擔心有關。
2014年到2016年，國內基本形成了PPP發(fā)展的大局面，但是2017年下半年給人的感覺是要非常嚴厲地控制風險。財政部明確要求防范種種風險問題，給地方和基層的感受是一下子做PPP變得動輒得咎，似乎是要叫停。
我覺得這個事情不可能叫停，但現(xiàn)在的這種態(tài)度和一系列從嚴管理文件的出臺，叫“點剎車”可能不為過。“點剎車”是有必要的，穩(wěn)一穩(wěn)，總結經驗，關注風險點，研究怎么樣能更好地防范風險，合乎事物波浪式發(fā)展規(guī)律，引導上則是“一種傾向掩蓋另外一種傾向”。當然這也符合這一段時間中央特別反復強調的、工作中極為看重的去杠桿、防范金融風險。
防范化解地方債務風險，重點何所指?我覺得16萬億元出頭的地方債存量，不足以令大家這么興師動眾地共同致力于防范風險。主要還是看重除地方債陽光化的存量之外，新的隱性債在哪里。可能有少數(shù)地方融資平臺仍然違規(guī)繼續(xù)隱性舉債，但是比重和危害都不會很大了。最關注的可能還是PPP，我從管理部門的信息體會，認為至少有五個要點：
第一，“明股實債”的問題。做PPP特別強調要有較長的運營期，建設和運營期里的實體是股權清晰的混合所有制的SPV特殊項目公司，各伙伴的股權非常容易按照現(xiàn)代企業(yè)制度的概念，來得到清晰的信息和沒有爭議的處理。一般的情況是地方政府不控股，只占小頭。因為其本來目的就是解決錢不夠的問題，希望四兩撥千斤，多拉一些體外的資金進來，所以更多的股本是在社會資本那一方。“明股實債”有兩種解釋，一種解釋是地方政府的，或政府、企業(yè)加總出的這部分股權資金占項目總投資的份額太少，總體上看起來是政府或SPV對外的一大筆負債;另外一種解釋是它含有一個企業(yè)股權的回購條款，雖然現(xiàn)在企業(yè)占股權的大頭，但是又有一個附加的協(xié)議，即在PPP項目運營以后的若干年內，政府逐步出錢把股權再買回來。
企業(yè)方面鎖定投資回報底線，風險由政府全部兜起來。
第二，“保底條款”的問題。本來應該是風險共擔，但是PPP項目運行起來后，實際的風險都是政府一家擔著。保底的意思就是要保證項目風險和社會資本有了一個隔離，
第三，財政承受能力10%的天花板非常容易失守。財政承受能力論證是說地方政府一個年度的PPP項目付費，表現(xiàn)為可行性缺口補貼概念下安排的預算資金安排投入，以年度公共收支預算支出10%為天花板，不能超出，所以擔心是不是實際防線守不住。
第四，有一種說法是很多的PPP演變成了拉長版的BT。在財政部的工作環(huán)節(jié)上，是把BT排除在PPP概念之外的。原來的BT是3-5年，現(xiàn)在延長到8-10年，還是BT。政府想做的項目，是由企業(yè)先墊付資金做起來，再以政府按揭的方式，逐漸還本付息。
第五，擔心PPP項目做起來以后轉手分包。剛開始的時候，看到這個項目的社會資本方很有資質，比如地方政府比較信任的央企、國企，他們拿到項目后，卻分包給一些沒有多少資質的企業(yè)，同時又拉了很多銀行貸款。以上這些，看來都是管理部門指出值得憂慮的風險因素。
我覺得防范PPP的風險，非常值得討論上述這些問題。但總體來說，仍然需要貫徹原來討論地方隱性負債時的思路，標本兼治還要尋求治本為上，治本則應特別推崇疏堵結合、堵不如疏的大禹治水的古老智慧。搞市場經濟和深化供給側改革創(chuàng)新發(fā)展守正出奇，地方政府需要有償籌資并提升績效的負債機制，堵死是不解決問題的，那是鴕鳥政策。地方政府的“有為”要跟市場機制的“有效”對接，那么有償取得資金的機制怎么樣讓它健康可持續(xù)，這是疏堵結合的關鍵。
首先討論“明股實債”的問題。如果認為政府出股比重偏低，就要在PPP的基本類型里面說清楚，在股權結構上劃有一個大致的界限，比如一般不應低于多少，我覺得這個是有必要的，但不能僵化，不能絕對化。不同類型PPP項目的情況，在實際場景里更是千差萬別。本來PPP機制就是尋求四兩撥千斤，為什么不能設想在其他的條件都處理好的情況下，更好地發(fā)揮乘數(shù)效應、放大效應?更好地使公共資源發(fā)揮潛力來四兩撥千斤，這應該是我們努力的方向。
另外就是應考慮以規(guī)范的股權交易平臺來疏導資本要素流動的機制建設問題。目前政府已經設有了上海、天津兩地的PPP資產交易平臺。從中長期來看，許多已形成PPP項目的SPV的股權，是可以通過這個平臺去進行規(guī)范化的、陽光化的交易。這個機制是“疏”的又一關鍵，可以解決大家擔心的資金期限錯配的問題。只靠合同協(xié)議的約束力，往往不足以解決很長運營期內情況變化帶來的這種現(xiàn)實矛盾，所以疏導股權交易的通道建設要往前看，要積極考慮制度建設的疏導作用。
在“保底條款”方面，我認為制度上應該規(guī)定，不能有這種明確規(guī)定由政府承擔全部保底責任的條款。
其次，但從引導的方式與機制來講，確實需要有一種制度環(huán)境，讓企業(yè)能夠八九不離十地吃上定心丸。參與PPP的企業(yè)是自愿簽字的，跟政府是伙伴關系，企業(yè)是以在商言商的立場，認為在鎖定的20年、30年甚至更長的時間段里，能實現(xiàn)自己意愿中非暴利但是可接受的年化收益率。這種偏好類型的企業(yè)家大有人在，規(guī)模十分客觀，我們應該調動此類企業(yè)家的潛力。
當然不應是在協(xié)議上明確政府承擔全部風險給企業(yè)保底，而是一定要發(fā)揮機制內在的引導作用，要給參與的社會資本方和企業(yè)主要決策者一個有安全感的預期，才能使企業(yè)界真正可持續(xù)地和政府合作做PPP。
在這個方面，積極合理的引導是有必要的，要求企業(yè)具有風險意識應落在合同中的風險分擔方案上。但也不能把企業(yè)就是要準備承擔風險這個事情說得太死了，那樣企業(yè)在很多顧慮下會變得更加裹足不前。使這些事情可持續(xù)的綜合機制，實際上是一種法治化、專業(yè)化取向之下的大概率的保底，不是絕對的，主要寄希望于法治化、專業(yè)化水平的提高，合同要盡可能細致，必要時規(guī)范地配有政府可行性缺口補貼，讓企業(yè)大體安心。
再次，財政承受能力的彈性空間是非常明顯的，原則上叫做一個地方政府一年公共支出的10%，又按現(xiàn)在已有三年滾動規(guī)劃的套路向前預測這每年10%是什么樣的絕對額。要在一個地方做的PPP項目，一般來說累積著到了下半年，就有可能接近10%的天花板。這個時候就需要有專業(yè)的力量幫助調整，把超出的部分勻到后面的年度。如果超出的較多，可以尋求其他途徑的財政資金支持，比如地方政府的基金預算中可動用的“活錢”。財政承受能力確實需要有這樣一些形式來匡算，來防范風險，但也不能絕對化。疏導就是讓大家在預測方面做得盡可能的精確、實事求是，考慮到的公共收支預算和其他財力的調動，既要積極、更要可行。
然后來看所謂“拉長版的BT”。我認為其實BT就是廣義PPP的一個組成部分，它的特點就是沒有O。政府無力從事想做的項目時，使用廣義PPP里的BT機制，有的時候便能做出來，然后以按揭的形式，對企業(yè)還本付息。BT拉長更好，對地方形成的還本付息壓力在年度里會表現(xiàn)得低一些。現(xiàn)實生活中其實做不到絕對排斥BT。舉一個例子，我在調研中接觸到的四川涼山州，有大面積的欠發(fā)達區(qū)域。“要想富先修路”，修路是當?shù)鼐珳拭撠毜谋匾獥l件。但是中央不可能給這么多錢，省里也沒有這個能力，涼山州地方政府便只能跟太平洋(3.060,0.01,0.33%)建設簽了新的五條干道的PPP協(xié)議。這個協(xié)議不叫BT，實際上就是太平洋建設在已經做得得心應手的BT形式上的演變，這才能讓地方政府力爭完成當?shù)孛撠?ldquo;軍令狀”。所以不能否定BT的機制在某些場合下運用的合理性。
最后關于分包這個事情，在管理上可以進一步規(guī)范。但是如果說因為分包，后面的局面就一定不可控了，似乎又有點言過其實。一個央企拿到項目以后，分包成子項目是自然而然的，只是需要在制度上規(guī)范和有效控制風險而己。比如，中信地產在汕頭跟濠江區(qū)政府做的168平方公里的海灣區(qū)域連片、滾動式的開發(fā)，要做幾十年。其他社會資本很愿意加入后面一個個的子項目，在建設的過程中，沒幾年中信的現(xiàn)金流已經為正，因為不斷地有其他企業(yè)付定金，認購后續(xù)子項目的股本。這個事情如果處理得合理，有專業(yè)化水準，能有多大的風險?我不認為是要絕對禁止的。當然，要研究怎么樣進行全程監(jiān)督，使分包不要做得太隨意。
關于PPP拉銀行貸款過多的說法，一般情況下，我并不這樣認為。銀行有它的風險控制，我們PPP也要發(fā)展全套的風險控制，當然要提醒銀行給PPP項目貸款應注意防范風險。但是，從根本上來說，銀行大量的存差，尋找相對安全的投資是其應有之義。商業(yè)銀行其實不會怎么考慮政策融資導向，首先考慮的問題是安全不安全，而地方政府和企業(yè)一起做的項目，相當于是政府增信了，更安全了。所以不能簡單地指責銀行向這些項目多放貸是增加了風險，還是要實事求是地考慮通盤情況。
總的來說，在疏堵結合、堵不如疏的思路下，我的基本觀點是應該注意風險防范，但不要又走到另外一個極端，管理不能總是矯枉過正。現(xiàn)在地方層面上，普遍反映的就是禁忌太多，不作為反而不會有麻煩，沒有創(chuàng)新的氛圍，一切從緊，一動也不敢動，哪里還會有創(chuàng)新的空間。都在說小規(guī)模銀行對PPP已堅決停貸，我覺得有些夸張，其實是要等到3月31號財政部清完庫，才能看清哪些不能再給貸款支持了。前面已經簽的不少項目，建到一半突然卡住了，該怎么來收拾殘局?我認為無論如何要注意盡量避免形成半拉子工程，那將是最被動的。前些年，BBC曝光了武漢，說它的債務如何嚴重。那個時候我的基本看法是到了這個關口就是需要咬咬牙沖過瓶頸期，沒有別的選擇。到了這個關口上，一旦喪失公信力是最糟糕的。政府可以陽光化地說清楚負債是多少，解釋清楚這些負債對應的是什么項目，一旦建成對于地方的騰飛起什么作用，積極組織可能的財力支持它，不要落下一大堆半拉子工程。現(xiàn)在我們終于看到武漢的騰飛之勢多么令人鼓舞，而且?guī)又苓叀PP同樣有借鑒這樣案例的必要。
從國際比較來說，中國現(xiàn)在地方政府的債務總共是20%出頭，加上中央的是30%多一點。按照社會上的估測，幾個方面都加一點，也就是加到40%、50%。而歐盟的預警線是60%，對此美國、日本都不認賬的。在前幾年，德國、法國也沒守住歐盟的預警線，客觀地講，他們也給了彈性空間，才形成了現(xiàn)在的較好局面。中國現(xiàn)在如果就覺得風聲鶴唳，我覺得有一點誤導。日本公共部門負債達到250%，為什么沒有人說日本要崩潰?據解釋是因為日本的公債有90%多是本國國民持有，這跟中國高度一致，中國公債的90%幾也是自己人持有，甚至比重比日本還要高。當然，日本海外資產的支撐力很獨特，我們也有一些向日本學習的必要，這些還都需要適當積極地來全面考慮問題。
