今年的中央一號文件提出，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。這是中央首次在正式文件中提出宅基地“三權分置”，不僅為新時期宅基地制度頂層設計奠定了基礎，也為城鄉資源更充分配置、實現融合發展創造了條件。

當前，宅基地制度改革仍是我國農地制度改革中的“短板”。農村地區農宅資產閑置、農地資源浪費等現象比較嚴重，盤活這些“沉睡”的資源，既能賦予農民更多財產權利，又為農村發展增添了新動能。宅基地“三權分置”如何穩妥推進?如何確保農民的合法利益不受損?兩會代表委員有話說。

宅基地制度是我國農村社會的一項重要基礎性制度，承載著穩定社會、安定農民的特殊功能。承包地“三權分置”是新的歷史條件下，農村土地制度改革的又一重大制度創新。繼承包地之后，我國探索農村宅基地“三權分置”，必將對進一步深化宅基地改革，盤活農村土地資源要素，增加農民財產性收入起到積極的推動作用。那么，宅基地制度作為當前農村土地制度改革中最為敏感也最為復雜的領域，改革將如何推進?如何保障農民的利益?要注意哪些基本原則?在今年全國兩會上，許多代表委員就此提出了意見和建議。

1

宅基地現狀：違法用地、無序建房與閑置并存

宅基地一般是指集體所有的、福利分配給農戶蓋房使用的建設用地。改革開放以后，國家開始加強宅基地管理工作，基本形成了以“宅地公有、兩權分離;主體特定、福利分配;一戶一宅、面積法定;限制轉讓、禁止抵押”為主要特征的宅基地管理制度。

經過多年的發展，宅基地制度已逐步演變形成一整套具有中國特色的制度體系，保障了農民“居者有其屋”，對于農村社會穩定起到了重要作用。然而，隨著城鎮邊界拓展與農村人口大量向外轉移，宅基地管理中出現了一些問題。

“首先是閑置浪費現象嚴重。”全國人大代表、民建安徽省委副主委、安徽省農科院副院長趙皖平指出，當前農村“建新不拆舊”現象大量存在，違法用地與大量農村宅基地半閑置或閑置浪費現象并存。雖然我國出臺了鼓勵農民將其閑置宅基地退還給集體的相關政策，但因政策普及率不高以及其他因素影響，多數農民處于觀望狀態，使得閑置宅基地成了農村“沉睡”的資產。

“另外，隨著農村經濟快速發展，廣大農民改善居住條件的積極性日益高漲，農村出現了‘建房熱’，其中存在占用基本農田建房、一戶多宅和超面積建房等現象，追著公路建房、追著‘風水’建房等無序建房問題仍比較突出。”全國政協委員、湖北省武漢市政協副主席梁鳴告訴記者。

之所以出現這些問題，梁鳴認為，一是宅基地的管理制度不完備。在現行的宅基地管理制度下，雖減輕了農民負擔，促進了農村繁榮穩定。但隨著時代的發展，出現了農民進城務工不能遷戶、城市居民到農村租房養老等新情況，“有錢多建、沒錢少建”等現象比較普遍。農民進城購買商品房后，原宅基地大量閑置，“老人守房”現象普遍存在。對這些新情況、新問題，我們尚缺乏針對性的管理制度。

二是政府對村莊農宅的建設缺乏有效指導。住房和城鄉建設部2013年出臺《村莊整治規劃編制辦法》，但沒有對村莊新建住宅必須進行前期規劃作硬性規定。國土資源部2017年下發《關于有序開展村土地利用規劃編制工作的指導意見》，目前尚處于起步探索階段，宅基地辦證等工作尚未展開。農村基層組織對宅基地登記確權工作缺乏熱情，地方政府難以拿出有效的配套政策與激勵措施。

此外，趙皖平也指出，基層管理力量薄弱，很難對轄區內的國土資源實施有效監管;現行的宅基地審批和民宅建設審批手續繁雜，難操作;違法用地問題處理一罰了之、以罰代拆的現象時有發生;對農民非法占用土地建住宅必須予以拆除的規定，執行起來很難等，都是造成現在農村宅基地管理難題的重要因素。

2

既要規范管理，也要嚴格執法

如何監管：

“農村宅基地管理是關系到農民切身利益、農村社會穩定和新農村建設的大事。因此，統籌管理好農村宅基地，對于改善農民生活、促進農村經濟發展具有十分重要的意義。”趙皖平說。

梁鳴認為，推進宅基地管理制度改革，首先要做好立法和法規修訂工作。要綜合考慮城鎮化進程不斷加快和土地集約經營、規?；鬓D帶來的新情況、新問題，修訂《土地管理法》《村民委員會自治法》，出臺新的《農村宅基地管理辦法》，切實加強對農村宅基地的管理。

其次，要加快明晰宅基地權屬。梁鳴提出，建議結合第三輪土地普查，實施宅基地普查，摸清用地底數和農民現有宅基地狀況，做好使用權登記、發證工作，建立數據庫，依托大數據實行系統化的信息管理。在此基礎上，進一步明確農村集體所有制的內部結構、集體成員的身份、集體土地的權能、集體土地用益物權的權限等，做到權屬明晰、管理規范。

另外，要推進村莊宅基地規劃編制工作。梁鳴建議，加強對新農村規劃編制的指導，由縣級國土部門對轄區內各村莊的宅基地用地規模、布局、標準和發展進行合理規劃，并對規劃情況進行公示。嚴格規劃執行力度，在規劃未出臺和建房審批手續未完成前，暫停新建、重建、改建和擴建住宅工作。

“還要注重對農民的宣傳教育，并加強管理隊伍建設，強化宅基地監管。”趙皖平建議，有關管理部門要面向農村干部、村民，多種渠道、多種形式地進行土地法律法規政策培訓，加大宣傳力度，做到家喻戶曉。同時，加強管理隊伍建設，充實專業人員，配備必要的執法裝備，保證正常的工作經費，提高執法水平，杜絕“以罰代法”“以罰代批”行為的發生。土地、規劃部門要定期對農村規劃實施情況進行監督和檢查，發現問題應及時解決，以保障鎮村規劃的實施及法律效力。建立健全各項用地審批制度，實行跟蹤管理，加強監督。

3

怎么利用：堅守底線，不越紅線，盤活資源

“去年的中央經濟工作會議、中央農村工作會議，還有今年的一號文件都提出城鄉融合發展，就是要改變農村有資源、缺要素的現狀，盤活農村各種閑置的資源、土地。”全國政協委員、北京市農林科學院院長李成貴說，農村閑置資源中很大一塊是宅基地，這是一種巨大的浪費。

隨著鄉村振興戰略的實施和農村改革的不斷深入，農村的資產規模已經不小，農民手頭的資產不斷增值。全國人大代表、浙江省臺州市路橋區方林村黨委書記方中華給記者提供了一組數據：以臺州為例，2017年臺州村集體資產總額達到413.7億元，農民家庭固定資產規?？傤~預計超萬億元以上(不包括土地經營權收益)。但是，農村產權還未全面激活，農村的資產還都處于“沉睡”狀態，難以轉變為農民實實在在的收入。

據了解，自2015年以來，國家安排33個縣作為農村土地制度改革試點，在農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革等方面作出了很多有益的探索。方中華建議，應加快試點，進一步拓寬試點范圍和領域，將各地試點的成功經驗上升為制度推廣落地。還要實現“權跟人走”，農村的土地承包經營權、農村集體產權、農民房屋和宅基地使用權等，要跟著農民走，在保障農民基本生活的前提下，創設和推廣更多的農民財產權利抵押貸款方式和經營權流轉方式，真正讓“權跟人走”成為現實。

“可以結合發展鄉村旅游，盤活閑置宅基地。”趙皖平建議，鼓勵農民將宅基地退還給農村集體經濟組織，通過盤活利用空閑宅基地，促進鄉村旅游發展，增加農民收入。支持農村集體經濟組織、新型農業經營主體、農戶合理利用空閑宅基地，興辦采摘園、農家樂、民宿、鄉村酒店、農村電商服務網點等，配套開發“山水人家”“歡樂糧田”等形式多樣的鄉村旅游產品，打造具有特色的鄉村旅游目的地和鄉村旅游品牌，延伸消費鏈、產業鏈、價值鏈，為擁有閑置宅基地的農戶合理增收。

全國人大代表、浙江省紹興市柯橋區漓渚鎮棠棣村黨總支書記劉建明建議，要探索農房“三權分置”。合理劃分農房所占土地、地上建筑物產權、農房經營收益權益歸屬界限，并正確處理好農村土地集體所有、地上建筑農戶個人所有、經營收益經營者所有三者之間的關系，探索農村集體組織以出租、合作、合資等方式，引入工商資本，盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入。

李成貴提出，在一些城市近郊區位比較好的地方，有些農民把閑置的住房集中起來成立住房合作社，與企業合作開發搞鄉村旅游、農村養老等項目。在偏遠一點的地區，要做好宅基地整治，把宅基地整理利用和新型農村社區建設結合起來。“現在有些村莊沒有什么人了，而且以后‘空心化’情況可能會更嚴重，應該將這些地區的村莊合并起來，推進新型社區建設。多出來的宅基地進行復墾，騰出用地指標?，F在這方面有很大的政策突破，指標可以跨省交易。這樣貧困地區整理出來的宅基地就可以通過市場化渠道實現更好的配置。”

李成貴提醒說：“中央明確指出，不得違規違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。這是紅線，堅決不能碰。”

大事記

2013年11月 黨的十八屆三中全會《決定》提出，要“改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。

2014年12月 中辦國辦印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。

2015年2月 十二屆全國人大常委會第十三次會議通過表決，授權國務院在北京市大興區等33個試點縣(市、區)暫時調整實施《土地管理法》等條款，推進“三塊地”改革試點，在2017年12月31日前試行。

2015年3月 國土資源部在全國選取15個試點縣(市、區)開展宅基地制度改革試點。

2016年3月 國務院六部委聯合印發《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》。

2017年11月 十二屆全國人大常委會第三十次會議決定，將“三塊地”改革試點期限延長一年至2018年12月31日。

2017年11月 中央全面深化改革領導小組會議審核通過《關于拓展農村宅基地制度改革試點的請示》，將試點拓展到33個農村土地制度改革試點地區。

2018年 中央一號文件提出，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。