時(shí)隔十余年，金融業(yè)又一重要法律迎來大修。

日前，中國(guó)人民銀行起草發(fā)布《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法(修訂草案征求意見稿)》(下稱《征求意見稿》)，明確任何單位和個(gè)人禁止制作和發(fā)售數(shù)字代幣，不涉財(cái)政赤字貨幣化，罰款上限提高至2000萬元，央行的法定職責(zé)將會(huì)極大擴(kuò)圍。

此次修訂強(qiáng)調(diào)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)金融宏觀調(diào)控，修改完善了央行職責(zé);建立貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架，健全系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融控股公司和重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管制度，加大對(duì)金融違法行為的處罰力度等多項(xiàng)重要內(nèi)容。

“這是一次重大的修改。”招聯(lián)金融首席研究員董希淼在接受第一財(cái)經(jīng)記者采訪時(shí)表示，在當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境發(fā)生重大變化的背景下，與時(shí)俱進(jìn)對(duì)《中國(guó)人民銀行法》進(jìn)行修改，強(qiáng)化人民銀行在宏觀審慎監(jiān)管、防范金融風(fēng)險(xiǎn)等方面的職責(zé)，將有助于完善制度建設(shè)，為防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定創(chuàng)造更加適宜的法律環(huán)境，也有助于推動(dòng)金融業(yè)更好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

央行表示，《中國(guó)人民銀行法》的修訂是建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度、防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的需要，同時(shí)也符合國(guó)際金融監(jiān)管改革的趨勢(shì)。

建立宏觀審慎政策框架

《征求意見稿》包括總則、組織機(jī)構(gòu)、人民幣、業(yè)務(wù)、監(jiān)督管理職責(zé)、監(jiān)督管理措施、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、法律責(zé)任和附則，共9章73條。

從內(nèi)容來看，主要涉及八大方面：強(qiáng)調(diào)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)金融宏觀調(diào)控。修改完善了人民銀行的職責(zé)。建立貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架。健全系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融控股公司和重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管制度。進(jìn)一步發(fā)揮人民銀行維護(hù)金融穩(wěn)定和防范、處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的作用。

以及，完善人民幣管理規(guī)定、完善人民銀行的治理制度，健全人民銀行的履職手段、加大對(duì)金融違法行為的處罰力度。

在修改完善人民銀行的職責(zé)方面，明確擬訂金融業(yè)重大法律法規(guī)草案、制定審慎監(jiān)管基本制度、牽頭負(fù)責(zé)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急處置、三個(gè)“統(tǒng)籌”、組織實(shí)施國(guó)家金融安全審查等職責(zé)。

在建立貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架方面，完善了貨幣政策工具箱，適度增加貨幣政策工具的靈活性;建立宏觀審慎政策框架，明確宏觀審慎政策目標(biāo)，以加強(qiáng)逆周期調(diào)節(jié)和穿透式監(jiān)管為重點(diǎn)，健全金融機(jī)構(gòu)逆周期資本緩沖、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、壓力測(cè)試等宏觀審慎政策工具箱。

對(duì)此，董希淼告訴第一財(cái)經(jīng)記者：“此次修訂，對(duì)人民銀行職責(zé)進(jìn)行重大調(diào)整，增加金融市場(chǎng)和金融體系宏觀管理職責(zé)、賦予央行金融業(yè)重大法律法規(guī)草案的起草權(quán)以及統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融控股公司和金融基礎(chǔ)設(shè)施等。這有助于完善現(xiàn)代中央銀行制度，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)，更好地滿足金融形勢(shì)發(fā)展變化對(duì)央行職責(zé)提出的新要求，也符合國(guó)際金融監(jiān)管變化趨勢(shì)。”

為發(fā)行數(shù)字貨幣提供法律依據(jù)

有關(guān)央行發(fā)行數(shù)字人民幣的內(nèi)容一直是市場(chǎng)關(guān)注焦點(diǎn)，此次修訂則為發(fā)行數(shù)字貨幣提供了法律依據(jù)。

金融監(jiān)管研究院院長(zhǎng)孫海波近日撰文分析，此次將數(shù)字貨幣正式納入法定貨幣形式，成為數(shù)字貨幣在全國(guó)范圍正式推行法律依據(jù)，對(duì)于支付系統(tǒng)的管理體制改革、人民幣國(guó)際化等都會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

《征求意見稿》完善人民幣管理規(guī)定。第十九條內(nèi)容中就有明確表述，“人民幣包括實(shí)物形式和數(shù)字形式”。

第二十二條規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得制作、發(fā)售代幣票券和數(shù)字代幣，以代替人民幣在市場(chǎng)上流通。

此外，第六十五條對(duì)于制作、發(fā)售代幣票券和數(shù)字代幣，以代替人民幣在市場(chǎng)上流通等行為也做了處罰規(guī)定：中國(guó)人民銀行應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止違法行為，銷毀非法制作、發(fā)售的代幣票券和數(shù)字代幣，沒收違法所得，并處違法金額五倍以下的罰款;不能確定違法金額的，處十萬元以上五十萬元以下罰款。

而且，在業(yè)內(nèi)人士看來，《征求意見稿》相當(dāng)于是對(duì)此前七部委發(fā)文的再次重申，同時(shí)從法律文件升級(jí)到了法律層面。

實(shí)際上，早在2017年9月，ICO就已被監(jiān)管宣判了“死刑”。中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等七部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險(xiǎn)的公告》表示，代幣發(fā)行融資本質(zhì)上是一種未經(jīng)批準(zhǔn)非法公開融資的行為，涉嫌非法發(fā)售代幣票券、非法發(fā)行證券以及非法集資、金融詐騙、傳銷等違法犯罪活動(dòng)。自公告發(fā)布之日起，各類代幣發(fā)行融資活動(dòng)應(yīng)當(dāng)立即停止。已完成代幣發(fā)行融資的組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)做出清退等安排，合理保護(hù)投資者權(quán)益，妥善處置風(fēng)險(xiǎn)。

北京大成律師事務(wù)所合伙人肖颯認(rèn)為，《征求意見稿》將行為的違法性進(jìn)行準(zhǔn)確定位，ICO不僅是違法行為還構(gòu)成犯罪。在未來該法律通過后，可能會(huì)出現(xiàn)的結(jié)果是：某些ICO行為，或者是以銷售代幣為業(yè)的公司將受到刑法追究。未來，關(guān)于幣圈的發(fā)售行為、制作行為以及金融行為，可能會(huì)被認(rèn)定為犯罪。

未提財(cái)政赤字貨幣化，提高罰款上限

疫情期間，“財(cái)政赤字貨幣化”成為爭(zhēng)論焦點(diǎn)。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，中國(guó)人民銀行不得對(duì)政府財(cái)政透支，不得直接認(rèn)購(gòu)、包銷國(guó)債和其他政府債券。

從《征求意見稿》來看，此次修訂并未涉及財(cái)政赤字貨幣化的內(nèi)容，再次強(qiáng)調(diào)貨幣政策獨(dú)立性。

第三十二條規(guī)定，中國(guó)人民銀行不得對(duì)政府財(cái)政透支，不得直接認(rèn)購(gòu)、包銷國(guó)債和其他政府債券。中國(guó)人民銀行不得向地方政府、各級(jí)政府部門提供貸款，不得向非銀行金融機(jī)構(gòu)以及其他單位和個(gè)人提供貸款，但國(guó)務(wù)院決定中國(guó)人民銀行可以向特定的非銀行金融機(jī)構(gòu)提供貸款的除外。

中國(guó)人民銀行武漢分行行長(zhǎng)王玉玲此前曾表示，目前，貨幣政策直達(dá)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的效果正在顯現(xiàn)，隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進(jìn)，貨幣政策與財(cái)政政策的協(xié)調(diào)配合不斷加強(qiáng)，金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的堵點(diǎn)會(huì)進(jìn)一步打通，沒有必要采取財(cái)政赤字貨幣化這種極端的政策手段。法律的修改，既要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也要保持一定的穩(wěn)定性，為市場(chǎng)營(yíng)造穩(wěn)定的預(yù)期。央行與財(cái)政各司其職、邊界明確的體制是適應(yīng)當(dāng)前需要的。

董希淼認(rèn)為，堅(jiān)持“中國(guó)人民銀行不得對(duì)政府財(cái)政透支，不得直接認(rèn)購(gòu)、包銷國(guó)債和其他政府債券”這一要求，是嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，防范赤字問題貨幣化、防范通貨膨脹和資產(chǎn)泡沫的底線要求。從實(shí)際看，我國(guó)堅(jiān)持正常的貨幣政策，貨幣政策空間仍然較大，沒有必要實(shí)施直接購(gòu)買國(guó)債等非常規(guī)的貨幣政策。

此外，《征求意見稿》規(guī)定，中國(guó)人民銀行為執(zhí)行貨幣政策，可以運(yùn)用的貨幣政策工具之一是：向商業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村合作銀行、政策性銀行、開發(fā)性銀行提供貸款。與現(xiàn)行法律相比，新增對(duì)信用社、政策性銀行、開發(fā)性銀行提供貸款表述。

另外，在貨幣政策表述上，將原先的“確定中央銀行基準(zhǔn)利率”改為“確定中央銀行政策利率”。孫海波認(rèn)為，主要是考慮到利率市場(chǎng)化改革，央行貸款已經(jīng)取消指導(dǎo)利率，改為L(zhǎng)PR加點(diǎn)定價(jià)，未來存款市場(chǎng)化仍然可期。

而針對(duì)金融市場(chǎng)違法成本低的問題，《征求意見稿》加大對(duì)金融違法行為的處罰力度，規(guī)定對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的違法行為可以加重處罰，罰款上限提高至2000萬元;對(duì)取得人民銀行許可的機(jī)構(gòu)增加責(zé)令暫停業(yè)務(wù)、吊銷許可證、市場(chǎng)禁入等處罰措施。

董希淼表示，《修改建議稿》加強(qiáng)金融嚴(yán)監(jiān)管方向和原則不變，賦予人民銀行檢查調(diào)查權(quán)，大幅度加大金融違法行為處罰力度。專設(shè)第六章“監(jiān)督管理措施”，并賦予央行對(duì)金融機(jī)構(gòu)以及其他單位和個(gè)人進(jìn)行檢查監(jiān)督的權(quán)力，有助于推動(dòng)央行更好地履行職責(zé)，增強(qiáng)央行的權(quán)威性和監(jiān)管的有效性。